政策分析方法和政策理论模型

政策分析方法和政策理论模型本章要点政策分析的步骤1政策模型及相关理论3政策分析的方法2第一节政策分析的步骤与方法一政策分析的过程框架及步骤1政策分析的基本因素（1）问题指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。政策分析所要处理的问题是公共问题。（2）目标（3）备选方案（alternatives）是决策者用来达到目标的选择或手段。在不同的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。（4）效果（5）选择标准（criteria）又称决策标准或决策规则。第一节政策分析的步骤与方法（6）模式（models）是一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像；它可以用来研究一项行为的结果，而不必采取实际的行动。模式有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像。（7）政治可行性（politicalfeasibility）是指符合解决问题的政治限制。限制指环境的因素，即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。第一节政策分析的步骤与方法一政策分析的过程框架及步骤2政策分析的过程框架综合政策分析家们的观点，陈振明提出包括如下六步的政策分析过程模型：图3—1政策分析过程的基本步骤第一节政策分析的步骤与方法一政策分析的过程框架及步骤2政策分析的过程框架宁骚认为公共政策分析过程的逻辑顺序分为如下几个阶段：（1）阐释目标：分析有关问题和争论点；弄清这些争论的来龙去脉；说明目标；发现起作用的主要因素以及取得对它们之间关系的初步认识。（2）寻找方案：根据政策目标来搜寻和设计出所有可能的备选方案，包括对已有方案的整理。在此基础上，收集与方案有关的资料和数据，并进行分析。（3）预测效果：根据备选方案的内容和性质，以及方案实施的环境和条件，对方案的效果做出估计。（4）构造模型：构造一个或多个关于政策系统及其环境的模型；根据模型，对政策系统的操作进行分析，并对政策系统的工作方式和工作性能做出估计。（5）评估方案：选择一定的（一个或多个）标准，把各种备选方案按照优先顺序排列起来，使决策者更容易做出选择。第一节政策分析的步骤与方法一政策分析的过程框架及步骤2政策分析的过程框架政策分析在实际应用中不仅是递进的，而且往往互相交叉、互相渗透，有些阶段还要循环往复若干次。奎德用框架图来表示政策分析的重复过程。图3—2分析过程的重复性第一节政策分析的步骤与方法二政策问题界定的方法威廉·N·邓恩归纳出政策问题界定的八大方法：表3—1方法目标程序知识来源评价标准边界分析估计元问题的边界饱和抽样、启发问题知识系统限定范围的正确性类别分析澄清概念概念的逻辑划分与分类个别分析人员逻辑一致性层级分析明确可能的、可行的及合理的理由原因的逻辑划分与分类个别分析人员逻辑一致性综摄法确认问题间的相似点建立个人的、直接的、象征性的、幻想的类比个别分析人员或集体比较的合理性头脑风暴产生想法、目标、战略产生想法和评价集体一致性多角度分析产生洞察力综合运用技术、组织和个人观点集体洞察力的改进假设分析冲突性假设的创造合成明确利益相关人，提出假设，质疑，集中并合成集体冲突论证图形化假设评估合理性和重要性的评估排序并制图集体最佳的合理和重要性案例3—1政策问题界定的方法的应用（见章后链接）第一节政策分析的步骤与方法三目标确立的方法1价值分析（1）价值判断构成确定政策目标的基本前提。（2）价值（观）是由复杂的因素所决定的超理性或非理性的既成的东西，不一定是合于理性的思考结果。生活环境、家庭、学校、生活小圈子、文化、职业范围、社会联系等是价值观形成的土壤。（3）价值分析：政策及其目标的价值含义、价值的一致性，绝对价值和相对价值；对明确价值观的可行性限制；价值组合、价值冲突以及价值观的加强和改变。（4）为澄清目标而作价值分析，主要解决的是目标反映谁的价值观，目标相关群体的利益等问题。对各种价值表征进行行为研究；对作为规范性的价值系统即社会政治意识形态进行分析；决策分析（包括对不同价值的敏感性进行分析）；预测分析（资源分配是价值观的最突出的表征之一）；面谈；利用德尔菲法进行详细调查；辨别目标群体及个人价值观的基本含义和范围等。第一节政策分析的步骤与方法三目标确立的方法2政治分析影响政策目标的政治因素包括决策者的政治立场和政治需要，以及各种利益团体的政治诉求。3处理多重及冲突的目标奎德认为，如果在政策目标这个问题上存在着争论，人们不能在目标问题上达成一致或无法确定目标，就应努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标。可以采取两种另外的途径（最优化途径和“满意”途径）来确定一个偏好的目标。第一节政策分析的步骤与方法三目标确立的方法4目标最优化的方法及技术实质上是在各种目标和各种限制条件（约束）之间寻求一个合理的妥协。常用的多目标决策分析的方法和技术有：（1）化多为少法；（2）重排次序法；（3）分层列序法；（4）直接求非劣解法；层次分析法。第一节政策分析的步骤与方法四方案搜寻的方法（一）备选方案的来源魏墨和维宁认为有四个来源：1）现有的政策提案；2）通用的解决方案；3）调整过的通用解决方案；4）非现成的解决方案。阿西认为，备选方案可以通过四种途径获得：1）保留现有的制度；2）调整现有的制度；3）使用已预先进行的方案设计；4）进行全新的制度系统设计。第一节政策分析的步骤与方法邓恩在《公共政策分析导论》中列举了备选方案的八个来源：1）权威；2）见识；3）方法；4）科学理论；5）动机；6）相似案例；7）类比；8）伦理体系。陈振明认为备选方案的主要来源有：由政策问题的性质以及政策目标所派生；现有的政策；从别人或别的地方处理相同问题的经验中得到借鉴；某些特殊政策案例的启示；从类似的问题中加以类比或推广；向专家请教；根据权威的要求；从政策参与者的价值观及信念、法律的规定和科技知识中进行推导等。第一节政策分析的步骤与方法四方案搜寻的方法（二）备选方案产生的步骤和方法1搜寻与发现应尽可能地在方案的来源中弄清备选方案的可能范围和种类，通过大胆的搜寻、调查与发现，尽量产生出广泛而实际的解决办法或方案。各种查明潜在备选方案的方法，包括：头脑风暴法、文献评论法、快速的调查、与理想的比较、无所作为的分析、实践经验的比较、被动的收集与分类、类型学的发展、类比等等。2设计和创造实际上包括两个步骤：政策方案轮廓的设想：是指运用创造性思维，从不同的角度和途径，勾勒出多种实现政策目标的思路和方案轮廓。方案细节的设计：是指按照构想的方案轮廓，确定实现政策目标的具体途径、措施和方法。3筛选要在可供选择的备选方案的基础上，对各种可行方案进行比较和鉴别，然后加以优劣判断，加以取舍，以便作进一步的分析研究。第一节政策分析的步骤与方法四方案搜寻的方法（三）若干应注意的事项没有一致公认的规则可以保证我们找到合适的或理想的备选方案。具体的注意事项：（1）不要过分依赖于过去的经验；（2）不要急于批评别人的意见，不要让好的主意溜掉；（3）避免过早锁定问题定义；（4）避免过早形成偏好；（5）防止未经评估而排除备选方案；（6）注意在条件发生变化时，重新考虑以前被排除了的备选方案。第一节政策分析的步骤与方法五结果预测的方法1、趋势外推法。根据过去的变化趋势预测未来。基本前提是预测对象的变化规律从过去到现在直至未来是基本不变的，即发展的过程是渐进的。本质特征是利用现有的数据资料，发现预测对象的变化趋势，并把这一趋势推向未来。常用于中、短期经济预测与技术预测。2、因果分析法。找出事物变化的原因，找出原因与结果之间的联系方式，并据此预测未来。基本前提是预测变量（结果变量）与其他解释变量（原因变量）之间的联系方式。本质特征是以过去的结构为依据，做未来的预测。主要应用于经济领域。第一节政策分析的步骤与方法3、直观预测法。主要靠预测者的经验、学识和经验分析能力来做预测，因此更富有“艺术”的特色。主要应用于较难定量化的领域。这类方法有很多种，但并未形成完整的体系。较常见的有德尔菲法、头脑风暴法、交叉影响分析法、相关图示法、类推法、形态分析法、空缺分析法、“脚本”法等等。第一节政策分析的步骤与方法六方案比较的方法巴达克（Bardach）认为，对政策目标产生较大影响的主要制约因素是：技术可行性、政治可行性、经济可行性和行政可行性。帕顿以为，大部分主要的评估标准都可以归入这四种综合类型。（1）技术可行性（technicalfeasibility）标准。测量备选方案或项目的结果能否达成预期的目标。包含两层含义：现有的技术或方法能否使得目标的实现成为可能；在现有的技术水平或方法论上达成目标的可能性有多大，即能在多大程度上实现政策目标。（2）经济可行性（economicfeasibility）标准。是可用资源的可能性。包括两方面内容：某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性；实施某一政策方案所花费的成本和取得的收益。第一节政策分析的步骤与方法（3）政治可行性。邓恩等人将政治可行性细分为可接受性、回应性、合法性和公正性等方面；美国学者马杰（G·Majone）认为一个政策方案或建议仅当它满足所有相关的约束或限制（constraints）时才是可行的。这里的约束是指任何能够影响政策结果和不在政策制定者控制之下的环境特征。（4）行政可行性（administrativefeasibility）。也称行政或管理的可操作性。案例3—2方案比较的方法的应用——可行性分析（见章后链接）1成本—效益分析法：是对在整个的一种政策运行过程中所投入的成本和所取得的收益进行对比分析方法。效果评估的方法2前后对比法：是对政策执行前后的有关情况进行对比。可分为四种方式：（1）简单“前—后”对比分析；（2）“投射—实施后”对比分析；（3）“有—无政策”对比分析；（4）“控制对象—实验对象”对比分析。3对象评定法：指由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。4专家判断法：组织专家审定各项关于政策的记录，观察政策的执行，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行人员及工作人员交换意见，最后撰写评估报告，坚定政策的成效。5自评法：政策执行人员自己对政策的影响及达成预定政策目标的进展情况进行评估。七效果评估的方法第二节政策分析方法一系统分析方法（一）系统分析概述1系统分析的概念系统分析是一种系统研究的方法，它运用现代科学的方法和技术对构成事物的系统的各个要素及其相互关系进行分析，比较、评价和优化可行方案，从而为决策者提供可靠的依据。系统分析从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联系和相互作用，以求优化整体目标的现代科学方法以及政策分析方法。2系统分析的要素：目标、备选方案、效果、标准和模型第二节政策分析方法3系统分析的特征（1）以整体为目标（2）以特定问题为重点（3）运用定量分析方法（4）凭借价值判断4系统分析的基本原则（1）内部条件和外部条件相结合（2）当前利益与长远利益相结合（3）局部效益和整体效益相结合（4）定量分析和定性分析相结合第二节政策分析方法5系统分析的作用：帮助人们了解政策系统及对不同的政策系统加以比较；鼓励人们对系统的不同部分进行同时的研究；使人们注意系统中的结构和层次的特点；开拓新的研究领域，增加新的知识；突出对未知东西的探索，使人们在过去和现在的基础上了解未来；使人们转换视角，从不同的角度或侧面看问题；在考虑目标和解决问题时，注意考虑协调、控制、分析水平和贯彻执行的问题；诱导新的发现，注意进行从目的到手段的全面调查等。第二节政策分析方法6系统分析的局限性（1）系统分析的各个具体方法之间仍然难以协调。（2）系统分析方法仍然会在解决公共政策问题时表现出无能。张国庆认为，系统分析的缺陷表现为：（1）缺乏创造性。（2）缺乏对价值体系的考量。（3）缺乏政治分析的维度。（4）缺乏对制度的研究。（