关于-迁村并点-的政策分析-一

关于_迁村并点_的政策分析一关于“迁村并点”的政策分析任春洋姚威农村人口的集中和转移关系到中国城市化进程和下一个世纪农村地区的可持续发展。上海市在进一步推动郊区的城市化进程中,提出“三集中”战略,迁村并点政策是这一战略的重要基石。本文拟对该政策的目标、内容、政策实施过程及过程中可能出现的土地、经济、社会等问题加以分析,并提出相应的对策。一、政策制定背景上海作为中国的经济中心城市,近年来,在经济快速发展的推动下,城市化进程进一步加快,农村人口的城市化已成为大趋势,市郊县人口快速向城镇、集镇、边缘市区集聚。农村城市化的速度加快,原因在于近年来、特别是90年代开发浦东以后,农村经济发展迅速。1995年上海郊区工农业总产值已突破2000亿元,一二三产业结构比例为8.5:60.5:31,第二产业已占主导地位。在强大的经济推动力下,农村的生活水平得以明显的提高。但同时由于原来的低起点,农村的发展也面临着诸多的经济、社会、环境问题。针对这种状况,上海市政府提出了“农民向集镇集中,农田向农场集中,工业向园区集中”的都市郊区发展战略,简称“三集中”战略。“三集中”战略目的在于其作为政策力,配合经济力来共同推动和引导上海的城市化进程。“迁村并点”——实现自然村向中心村的集中,才能改变现有的规模小、分散零乱的自然村落现状,被分割的农田才有可能得以集中。只有集中形成较大的中心村或小自然村并入集镇,才有可能使小规模的村办工业得以相对集中,形成较大规模的园区,从而改变原有乡镇企业的小规模、高资源消耗的不可持续的发展路子。同时,基础较好的中心村,可以进一步发展成集镇。二、政策目标和拟解决的问题1.解决现有自然村过多过小问题,节约使用土地,提高土地使用的合理性和有效性至1996年底,上海共有214个乡镇,2984个行政村,近50000个自然村。平均每个镇的镇域约22平方公里,人口1.7万;每个行政村的村域2平方公里,人口约1600人。自然村的平均村域为13公顷,每个自然村的平均人口只有90人,人均占地达到186.5平方米,明显存在规模小,土地浪费严重的问题。与此同时带来的是农田的分割过多,成片农田的规模较小,不利于机械化耕作,农业土地利用效率低下。根据上海市房地局提供的数据,如按中心村规划合理归并自然村后,至2010年,全市可以节约用地153平方公里。实施“迁村并点,建设中心村”,形成较大规模的中心村,也有利于农田集中,便于集约化经营。2.解决耕地浪费严重,基础设施建设中投入成本过高的问题目前自然村的布局分散,造成土地和社会投资的大量浪费。自然村中村民建房的零乱分布,不仅浪费了土地,同时增加了基础设施的建设投资。从浙江省路桥区的情况来看,当地农民的无序分散建房不仅造成土地的浪费,而且还把周边农田分割得支离破碎,导致路桥区现在千亩以上的成片农田已十分难找。在基础设施投资方面,规划较为集中的村,其水、电、路、绿化、公厕等基础设施的投资平均下来每房只有183元,而在小的分散的自然村中,每户投资平均下来则高达5100元,不仅造成巨大的浪费,而且给基础设施建设带来困难。同时带来的问题是:分散布局中的老村庄和老宅基地的改造进程将会非常缓慢。从经济学的总第98期城市问题2000年第6期角度来看,基础设施的建设是有规模效应的,不达到一定的规模,基础设施的配套投资将会很大。迁村并点,建设中心村,将中心村统一规划,一方面可以减少建房中对耕地的浪费;另一方面,降低基础设施的投资费用,从而改善农村地区的居住环境和生活水平。3.精简农村的管理机构将原有的较小的自然村集中成中心村,有利于精简原有的管理机构,改变目前由于自然村数目多、规模小而造成的管理机构的庞大臃肿,以提高管理的效率,减少财政开支。4.形成合理的村镇网络结构迁村并点后形成的村镇网络结构为:郊县城区——中心镇——集镇——中心村——自然村(逐步被中心村取代),这种结构将改变现有的自然村星罗棋布、分布零散的局面,有利于区域内的整体协调发展和区域性的管理。中心村由于其选址一般位于具有交通、就业等优势的地区,所以可以进一步加强与集镇或中心镇的联系,使网络的联系更加紧密。5.促进农村剩余劳动力向二、三产业流动,推动城市化进程中心村的建设,有利于农业的集约化经营,随着农业生产效率的提高,剩余劳动力将转向其他产业,一部分劳动力流向村镇办的乡镇企业,一部分流向当地的第三产业。三、政策内容与构成1.迁村并点的含义迁村并点是将郊区县中现有的规模小、用地大、基础设施落后的自然村居民迁入择点而建的中心村或集镇,并将原居住宅地还耕。中心村作为非城市化地区的基本居住点,是指具备一定规模的基础设施,承担一定地域范围内农村人口的居住及生活服务功能的农民居住地。2.迁村并点的对象迁村并点主要针对以下情况:(1)原有分布零乱、规模较小的自然村落;(2)市政工程引起的原有村落的动迁;(3)由于土地批租而造成的动迁。前者应在政策引导下,逐步集聚,形成中心村;后两种情况,要在短期内处理好中心村的建设和村民的动迁安置、补偿等工作。3.迁村并点的选点原则(1)向集镇和工业区靠拢。依托新的增长点和工业区,将周边较近的自然村的居民迁并,扩大原有集镇的规模,促进城镇化。(2)依托大市政和道路交通,形成中心村。(3)选择基础较好的自然村发展中心村。对于500户以上的大村,可在现有基础上,对基础设施加以配套、居住环境加以整治,发展成为中心村。(4)另建中心村。可根据自然村的分布情况,重新选址,建设位置合理的新中心村。4.迁村并点的归并原则(1)一般村落向交通便利的村落集中;(2)经济落后的村落向经济发达的村落集中;(3)小规模村落向大规模村落集中。5.中心村的规模和分布从规模效应角度来讲,中心村必须要一定规模,因此,在考虑可操作的前提下,要使中心村达到一个合理规模。参照市区内最小组团的配套水平,市区组团的最小规模约2000人左右,考虑到农村的人口密度远低于市区水平,可将中心村的最小规模定为1000-1500人。从人口分布的均衡性来看,上海2020年农村规划总人口240万,分布在170个乡镇内,平均每个乡镇为14000人,按每个中心村1600人的标准来计算,每个镇域设置约7-8个中心村。从出行劳动的距离来分析,步行时间15分钟,大致一个中心村覆盖面积3平方公里,这样22平方公里镇域设置7-8个中心村也较为合理。四、政策实施过程分析迁村并点工作是一项复杂的系统工程,从农民角度来看,它涉及到被迁村民的切身利益(短期利益和长期利益同时存在);对政府部门来讲,如何达到政策的既定目标,解决目前存在的问题,又不会引起大的社会问题、经济问题是各级政府所关注的。从涉及的政府部门来看,迁村并点涉及到农委、经委、建委、土地部门、公安部门、镇村政府、村委员会等诸多各级别的政府部门。在政策实施的各个阶段,各级政府、各个部门的介入与协调配合非常重要。1.调研、规划阶段通过对区域、镇域的自然村分布状况、行政划分、人口、经济、产业状况、交通状况、发展潜力综46城市问题2000年第6期合调查,在分析各村的综合情况的基础上,通过比较分析,根据确定的迁村并点原则,规划、确定中心村的选点、自然村归并。2.宣传、反馈阶段做好对迁村并点的政策宣传,使广大村民了解政策内容、规划内容和有关原则,增加政策的透明度,鼓励村民和村委会的参与,听取群众反馈意见并针对反馈意见,制定正式执行的政策、法规、条例和办法。3.执行阶段依据“迁村并点”的政策和规划,在市委统一领导下,由各部门参与配合,由各级乡镇政府执行各乡镇的“迁村并点”工作。五、政策执行中可能出现的问题和对策研究迁村并点是一项涉及范围较大的工作,这一过程可能出现的问题是多方面的、综合性的。本文拟从土地问题、经济问题、社会问题、机构问题、时间跨度等方面进行分析,并提出相应对策。1.土地问题(1)责任田问题:迁村并点中涉及到的最多的就是土地权益问题。目前被迁的居民主要有两种情况:第一种情况是,由于市政工程或土地批租引起的动迁,属于“农转非”(其中有的只能转一定比例的非农业户口,这样一家中,可能出现既有农业户口,又有非农业户口的情况);另外一种情况是,迁并入中心村,原有责任田不变。对于第一种情况,被迁村民不再有责任田。土地是农民的命根子,由于目前城市居民福利待遇的减少,进城落户对于农民来说,除了名义上好听一点,并没有什么实际利益,对农民的吸引力已不如从前。因此,可能出现的情况是:农民为了保留自己的责任田,不愿动迁。对策:对迁入集镇的迁村并点,推行“土地股份制”,以乡镇村为单位,成立土地开发股份公司,对原有土地按级差地租和土地产出效益核定地价,并按成员的承包权,劳动贡献等折股,年终分红,按年支付。“土地股份制”在深圳城市化过程中实行过,要注意的问题是对要对土地控股公司的开发、运营加以引导,严格执行规划管理,避免短期的利益行为。(2)宅基地还耕问题1:被迁并的自然村,村民迁入中心村,原有的自然村成为空心村,为增加耕地,需要将原有老宅基地还耕。但调查研究发现,退宅还耕存在着许多难题。浙江路桥区的经验表明:退宅还耕工时多、成本高,每亩需5000元左右(上海的成本会更高),投资效益低;同时由于粮食丰收,群众还没意识到保护耕地的重要性;由于老宅基地改田投放资金大,村级集体经济和当地政府无法解决。问题2:宅基地还耕后的土地归属。对策1:“鼓励政策”:①实行老宅基地改田与奖励中心村宅基地用地挂钩。在中心村严格按住宅用地建筑标准规划建房,对于将老宅基地还耕的,政府根据其完成的造田地数,奖给用地指标,调动广大农民老宅基地改田的积极性。②区、镇两级政府根据改造老宅基地的复杂程度和工程的难易程度分别予以补偿,浙江路桥区给予每亩1000-2000元的改田补助,同时对老宅基地上的附着物,实行全额赔偿。宅基地还耕后,原有老宅基地、园林的累计面积仍归原使用者所有,改造后的老宅地的原河塘、公共道路累计面积归集体所有。对策2:经济实力较强的村,由集体统一拆迁,并按规定和被迁户达成协议,给予补偿。退宅还耕后土地归集体所有,使用权由集体决定。(3)中心村土地征用问题:不论是以原有基础较好的村归并其它自然村,还是新建中心村,都要涉及到中心村土地征用问题,这里关系到被征土地所有者和使用者的权益。对策:对于被征土地使用者,一方面要通过协商,对其损失予以经济补偿,另一方面要统一考虑土地配给,可以从新增土地中考虑土地质量予以配给。2.经济问题(1)原有住宅的拆除和经济补偿问题:上海的郊区经济实力较强,农民的住房条件相对较好,这样在迁村并点过程中,不少原有质量较好的住宅要予以拆除,这对于村民来说,有可能会损害其的短期利益,会产生抵触情绪,给迁村并点带来阻力。对策:妥善解决这一问题,关键是对村民由于迁移造成的经济损失予以补偿,政府有关部门需要在和村民协商的基础上,制定相关办法,规范操作,减少不必要的纠纷,从而使中心村建设工作能够有效和有序地进行。案例:上海松江区新桥镇春申村对被动迁的47关于“迁村并点”的政策分析农民在经济上给予一定的补偿,补偿额一般在十几万元左右,最高可达到30万元。为此,村委会和农民之间签定了《房屋拆迁补偿协议》,并且附有详细的《拆迁建筑物及附属物登记补偿明细表》和《房屋拆迁协议公证书》,使这项工作有章可循。由于村委会的经济实力和对村内土地的有效控制能力,加上协议条款中对农民利益充分周到的考虑,使得这些协议和条款能够阻力不大地顺利实行下去。(2)中心村建设的资金渠道问题:中心村的建设包括中心村的住宅建设、公建配套、基础设施建设、环境建设等内容,中心村的建设资金来源目前主要是集体资金和农民个人资金。除了市政动迁的情况外,政府投资的情况很少,即使有,投入也很有限。但由于中心村的建设资金投入很大,先期的建设资金由集体负担,造成集体经济的不堪重负,也影响公建配套、基础设施建设和环境建设的质量,这样又降低了中心村的吸引力。以浦东孙桥镇环东村为例,环东村由3个行政村合并而成,在中心村建设上,现已建成120栋独立式住宅,投资2000余万元;外部道路投资400万元,村里负担75%计300余万元;绿化投资200万元