重点生态功能区文献综述(简略版本)

课题名称开华县、淳安县重点生态功能区利益补偿法律问题研究（一）研究来源党的十八大提出关于建设生态文明和美丽中国的理念与精神，推进《全国主体功能区划》的报告——对国家重点生态功能区范围内各类开发活动进行严格管制，使人类活动占用的空间控制在目前水平并逐步缩小，以腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环。，中华人民共和国环境保护部于2013年1月22日对外发布《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》（一下简称“意见”），意见中将“重点生态功能区”定义为“承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域”（二）研究目的基于浙江省开华县和淳安县重点生态功能区建设开展实施的情况，围绕为什么要对重点生态功能区实施利益补偿？重点生态功能区利益补偿的理论基础是否可以采用学界通说的利益补偿三大理论？现行的基本制度和方法有哪些？利弊如何？重点生态功能区利益补偿存在哪些法律问题？是制度方面的？权利义务配置方面的？或是监管方面的？对现存的法律问题进行分析，试图提出有效解决重点生态功能区法律问题的可行性方案。当前存在的问题1)研究的系统性不强，研究内容比较集中，没有对生态功能区涉及的各种问题展开充分的讨论，研究领域有待拓展;2)对国外生态功能区研究成果与政策的介绍与分析不充分，不利于借鉴其研究成果与管理经验;3)对森林类型重点生态功能区研究较多，而对其他类型重点生态功能区研究较少;4)在研究中没有充分关注重点生态功能区与其他类型主体功能区尤其是同属限制开发区的农产品主产区的区别;5)提出的政策建议缺少针对性与可操作性;6)研究方法缺少创新，定性研究多，定量研究少。（三）研究意义重点生态功能区关乎地区乃至全国的生态安全，必须对其进行限制开发，保障其持续提供生态产品，这在客观上导致区域利益失衡。因此，要在重点生态功能区引入利益补偿机制以平衡区域利益。然而，单一要素的利益补偿机制在应对重点生态功能区问题时遭遇“区域”1障碍，适用于重点生态功能区的利益补偿无论是在理论研究还是实践探索方面都刚刚起步，补偿效果不佳。本文通过文献分析、社会调查，结合当前开华县和淳安县已经开展的重点生态功能区建设工作，借鉴经验，分析存在的法律问题，提出适用于重点生态功能区的利益补偿方案。（1）通过研究，提出重点生态功能区利益补偿的正当性理论；（2）从立法和实践两个维度对当前我国重点生态功能区利益补偿的开展状况进行探讨；（3）通过对重点生态功能区利益补偿现存法律问题的剖析，提出法律对策，以期实现平衡区域利益的效果。因此，本选题在环境理论和实践上均有重要意义。（四）国内外研究动态重点生态功能区利益补偿是主体功能区规划实施后的新兴产物，目前我国学者对该领域的研究较少，鲜少有学者对重点生态功能区利益补偿机制作出专门的系统性的研究，已有的研究多集中于重点生态功能区转移支付制度、县域生态环境质量考核等方面。鉴于重点生态功能区利益补偿属于区域利益补偿的范畴，笔者对区域利益补偿的相关国内外研究以及重点生态功能区利益补偿以及与之相关的重点生态功能区转移支付研究和县域生态环境质量研究作出了梳理。1.国外研究动态国外重点生态功能区利益补偿机制主要通过利益诱导的激励性机制使农民对生态功能区的建设变成一种自为行为。法律制度设计主要集中基于市场的生态功能区利益补偿法律政策工具，以便为生态系统服务的恢复、维持、改善和保护提供激励机制。（一）生态地役权制度国外土地管理立法中的激励性管制模式是以管制主体与管制对象对土地利用规划管制问题的主动认同和合意为基础，实现个人利益与公共利益相互协调的法律模式。生态地役权是为特定环境利益而利用他人土地的权利，生态地役权的设置是针对有重要生态环境价值的土地和不动产，而不是遍地开花。生态地役权的对象不是整块土地而是土地所有权的某一项或某几项，付出的成本较小而巨大的生态环保利益，同时对供役地所有人来说，仍然具有利用该土地的耕作、放牧、居住等权利，生态地役权是环境保护的一条高效的法律途径。英国与美国运用生态地役权制度，按照“自愿原则”为主导思想，通过生态用地管理者与相关土地使用人签订“管理契约”来约束后者的土地利用行为。（二）自愿生态保护项目美国《湿地保存计划》（WRP）由美国农业部自然资源保护局负责实施，农民自愿参与，主要是对符合条件的土地所有者提供现金补贴和技术援助，使其致力于湿地的恢复、改良和2保护工作。土地所有者参与WRP计划时有三种可供选择的方案。第一种选择是永久性出让土地的使用权。WRP计划为土地所有者提供土地使用权补贴，补贴额选择以下三个额度中的最低者：土地的农业价值、WRP规定的补贴额上限或土地所有者提出的补贴额。除提供土地使用权补贴外，WRP计划还承担湿地恢复工作的全部成本。第二种选择是出让30年的土地使用权。此时的土地使用权补贴额度为第一种选择的75％，WRP计划只承担湿地恢复工作成本的75％。第三种选择是签署湿地恢复成本分担协议。该协议的最短期限通常为10年，在协议期内恢复和重建失去的湿地生态环境，WRP计划承担湿地恢复工作成本的75％，在这种选择中，未来土地的使用权不受限制。（三）财政支付转移制度财政支付转移制度是国外生态功能区利益补偿机制的常用工具。美国联邦财政用于生态保护项目的转移支付方式主要包括规定用途的补助金和宽范围用途的补助金。这两种补助还可能要求州和地方财政拿出相应的配套资金进行生态功能区的建设，从而使联邦政府通过转移支付这一手段在一定程度上影响地方生态保护财政资金的使用以及地方政府的行为，加强了中央对地方的控制。葡萄牙的地方财政法规定，为弥补因国家功能区规划给生态保护地土地使用者造成的损失，中央纵向对生态保护地采取财政支付转移和生态受益地区和经济发达地区对经济相对落后的生态保护功能区进行横向的财政支付转移。市政团结基金已经转变为不同城市水平财政平衡体系。（四）利益补偿融资体制美国建立湿地利益补偿融资体制，探索多渠道多形式的湿地补偿方式，在20世纪90年代引入“湿地银行”的方式对拟破坏的湿地进行补偿。湿地银行补偿是一种第三方湿地补偿机制，它是一些专业从事湿地恢复的实体，在一块或几块地域上恢复受损的湿地、强化现有湿地的某些功能，将这些湿地以信贷的方式通过合理的市场价格出售给对湿地造成破坏的主体。有义务补偿湿地的被许可人从湿地银行购买湿地信用，把补偿湿地的责任转移给湿地银行建设人，湿地银行建设人或它的继承人将永久性地持有和管理这些补偿湿地。国外对重点生态功能区机制构建问题的研究主要集中于利益相关者以及补偿标准与补偿方式的确定。（1）利益补偿利益相关者。利益补偿利益相关者包括环境服务提供者即卖方、补偿支付者即买方，以及与此相关的个人和组织。Engel等认为，对于既定的生态服务要求，补偿计划寻求的就是成本最低的服务提供者。Clements等对柬埔寨三项利益补偿项目的比较分析后认为，鼓励有影响力的地方组织机构参与补偿，有利于增强内生激励，提升补偿计划的可持续性。Cranford和Mourato提出了一个同时将居民和所在社区作为补偿对象的两阶段3补偿方法，即首先对社区或地区进行补偿，以激励集体形成积极的态度与行为，然后再通过市场机制对个人提供进一步的激励。环境服务买方或补偿支付者既可能是服务受益者也可能是政府，前者称为“使用者付费”，后者称为“政府付费”。Pagiola和Platais认为，在利益补偿中由使用者支付补偿费用更符合通过谈判解决问题的科斯思想，因为服务使用者相对拥有更多的关于服务价值的信息，有更强的监督补偿机制运转的激励，能够更直接地观察到服务提供与否的事实，也有能力在必要时重新进行交易谈判或终止补偿合约，因此，“使用者付费”比“政府付费”更有效率。从实践来看，大多数利益补偿都表现为发达国家或发展中国家层面的大规模政府补偿。（2）补偿标准。利益补偿的标准亦即利益补偿数额。Pham等指出，最有效率的利益补偿是依据提供服务的实际机会成本确定支付标准。而许多学者认为，补偿标准应当大于服务提供者提供服务的机会成本、小于服务使用者从服务使用中获取的收益。因此，如何评估环境服务提供的机会成本与服务的价值成为了确定补偿标准的关键。关于机会成本的评估关系Ohl等指出，从公平原则考虑，应该根据机会成本确定对不同服务提供者的补偿数额。而Newton等则强调补偿的可操作性，由于机会成本难以精确量化，因此，在确定标准时应视地方经济特征和提供者的谋生手段而定。确定补偿标准的另一个关键是环境服务价值评估，但环境服务价值的复杂性使得这种评估一直存在争议。已有的得到大量运用的方法，例如对货币支付意愿(WTP)和接受意愿(WTA)的度量，实际上度量的是环境服务交易双方做出补偿和接受补偿的意愿而不是环境服务的价值。为了使补偿支付水平与环境服务提供水平一致，尼加拉瓜林牧业利益补偿计划(PESSP)发展了一种指数评估法，即基于土地的28种不同用途构建生物多样化保护和碳汇指数，再合成单一的“环境服务指数”(ESI)，然后根据该指数四年期的净增值对土地所有者进行补偿支付。这与先前美国农业部资源保护计划(EBI)运用“环境收益指数”进行评估的方法相似。（3）补偿方式。国外利益补偿的支付方式多种多样。实践上既有现金补偿也有非现金补偿方式，例如为环境服务提供方建设和完善道路交通、水利、电力、电信等基础设施，改善相应地区的教育培训、卫生服务水平，以及在生计服务政策上的倾斜等。Asquith等的研究表明，服务提供者的补偿需求方式是不同的，面对不同的服务提供者应采取不同的补偿方式。虽然从理论上看，有条件的直接现金补偿是最优的激励方式，但实践上采用其他间接的、非现金的补偿方式更普遍，且支付条件也通常得不到严格执行。因为从心理学的角度来看，接受者通常认为非现金的补偿方式更能体现本地传统“社会市场”互惠交易的特性。Asquith等认为，当补偿数额不大时，非现金补偿方式比现金补偿方式对服务提供者产生的激励作用更明显。国外关于生态保护区利益补偿的相关理论基础主要有：现代西方财政理论、公共产品理4论、外部性理论、生态资本理论等（宏观经济研究院课题组，2007）。关于生态保护区利益补偿的相关方法主要有：生态功能服务价值法、边际机会成本法、政府公共政策补偿方法和市场机制配置补偿方法。目前研究的热点主要是：生态系统服务价值评估、生态系统服务市场类型、付费的资金来源方式（FarleyJ，2010）、生态系统服务付费的效率与公平（RicoL，2011）、对减缓贫困的影响和对区域发展趋势的影响（UthesS，2011）、利益补偿定量核算、支付意愿（KoellnerT,2010）、补偿的空间外部性（马爱慧、蔡银莺、张安录，2011）等。总体而言，国外在利益补偿研究方面主要侧重于对利益补偿中微观主体行为与选择问题的研究，在补偿的经济原因、市场化的补偿途径、补偿的具体机制等方面取得了一定的成果。利益补偿作为一种生态环境保护手段，虽然在世界各地已经有了诸多实践，但真正的环境服务商品化过程只有短短的二十多年时间，与之相关的利益补偿理论也还远没有完善。总的来看，近年来国外的研究主要集中于对利益补偿概念的辨析，以及对包括利益相关者、补偿标准、补偿条件和补偿方式等在内的补偿机制设计和效应评估等关键问题的讨论。虽然这些问题的研究尚未取得一致结论，但国外的大多数学者都强调政治、制度和文化背景在利益补偿计划实施中的重要作用，强调在补偿机制设计中要重视相关微观个体的异质性问题，重视补偿计划参与者决策对提升计划效果的影响。未来仍需着力探讨如何在利益补偿计划中灵活权衡以实现多重动态的社会和生态环境目标，比如在科学准确与简化和降低成本、经济效率与公平之间进行合理取舍；如何运用审慎有效且可行的方法评估环境服务价值；如何通过改变观念、管理日标和改变激励措施等方法提升利益补偿计划的参与度、强化长期参与生态环境保护的承诺；以及在特定政治、文化和制度背景下如何正确评价利益补偿的社会经济作用等问题。这些问题的