重视村规民约在农村法治建设中的作用

重视村规民约在农村法治建设中的作用发布时间：2013-05-1413:46:34作者：牟少华来源：本站原创我要评论(0)摘要：文.北京师范大学法学院牟少华中共中央在《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确指出：要“全面推进村级民主管理。依据党的方针政策和国家的法律法规，结合本地实际，全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强村民的自我管理、自我教育、自我服务。”，此外，我国《村民委员会组织法》第一条也规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”可见，村民自治是建设法治农村的重要内容，村规民约是实现村民自治的一个有效途径。一、村规民约的涵义村规民约是村民群众在村民自治的起始阶段，依据党的方针政策和国家法律法规，结合本村实际，为维护本村的社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面制定的约束规范村民行为的一种规章制度。村规民约的内容主要分为两个方面，一方面是依据国家的宪法、法律、法规以及国家的政策规定村民的行为，告诉村民应该怎么做；另一方面是规定村民如果违反和破坏规章制度要受到处罚，主要为进行教育、给予批评、作出书面检查等内容。二、村规民约的特点村规民约是依照国家法律、法规，结合村内实际情况，就一些重大问题或某一问题，由同一村的村民约定在生产、生活中共同遵守的自我约束的行为规范，是国家法律、法规在基层的具体体现，对本村村民具有教育、引导、约束和惩戒作用，具有如下特点：1、村规民约具有自发性。村规民约是基于村民合意产生，是全体村民共同参与民主管理的方式，是村民基于实际生产、生活的需要，为了实现大多数村民的利益而制定，是村民共同意愿的体现。当然，村规民约的内容应受国家现行法律、法规、政策的引导和规范。2、村规民约具有综合性。村规民约可规范的范围很广，包括村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等，涵盖了农村社会生活的方方面面。3、村规民约具有补充性。在符合国家法律、法规、政策的前提下，村民自行制定的村规民约是进行自我管理的规则，对法律的有效实施具有补充作用。4、村规民约具有约束性。由于村规民约是在法律的授权下，由村民会议经法定程序制定，要求全体村民共同遵守的规则，虽然只是规范一村的村民，但对该村村民来说，村规民约具有法律对社会公民的约束力。三、村规民约在农村法治建设中的作用1、确定主体身份，明确权利义务是否具有某种身份主体，往往是享受权利、承担义务的前提。目前，农村大量面临旧村改造、房屋拆迁、购买安置回迁房等问题。具备什么样的条件才能确定为本村村民，不同情况的村民享有何种福利待遇往往是矛盾的焦点。笔者在处理某村搬迁上楼工作的过程中，村民对于自己能否享有优惠购房的待遇，能够享受何种程度的优惠都非常关注，处理不好将直接影响搬迁项目的有序推进。我们通过制定村民搬迁公约的方式，从村民户口迁入的时间、是否有宅基地、是否享受本村村民的福利待遇等不同情形对村民的搬迁主体资格、购房资格及相关待遇情况进行了规定，使得具备不同条件的村民对于自己所享有的权利有了清晰的了解，依法有序地推动了搬迁工作的展开。此外，在处理旧村改造项目工作中，村民得知开展旧村改造后会有优惠购房，有些人为了满足一己私利考虑将户口迁入改造村，这种情况将导致旧村改造成本大大增加。由于旧村改造属于改造村的村民自治事项，为此，改造村可以通过制定村规民约的方式确定享有福利购房人员的资格。2、实现集体资源和福利（包括土地、山林、宅基地、水源、征地补偿款等）的分配。与上述身份主体认定相关联，村规民约之所以对村民的主体身份、资格进行认定，往往是因为需要对村民共有的财产、资源、福利进行分配，我们目前进行的征地、拆迁，福利分房，宅基地管理、农村产权制度改革等都是对村集体资源的再分配。通过制定村规民约来实现，可以减少村民与政府之间的矛盾。3、维护村民生产、生活和集体经济发展秩序。村规民约基于其综合性、补充性及约束性的特点，在农村集体生活中发挥着维护各项秩序的作用。如，维护生产、生活和社会治安等秩序；保护集体资源（包括土地、水资源、村道路和其他集体设施等）得到有效、充分的利用；调解村民、邻里及家庭内部各种矛盾和纠纷，维护村内和谐；协调村民与政府、村民与村集体、村民之间、村民家庭成员之间等相关群体利益关系。4、提高法治意识，促进村务公开。长期以来，我国农村人口素质相对较低，村干部的管理也存在随意性，甚至是“一言堂”，经常出现侵害村民合法权益的事件。村规民约的制定和实施是将村民的权利义务形成书面文件予以公示，将集体讨论的意见落在实处，成为看得见的具有约束力的工具，能够在一定程度上改善村民与村干部之间的关系，提高农民的法治意识。5、弥补国家法律、法规的不足。国家的法律、法规无法涵盖社会生活的各个方面，而具有本村“小宪法”性质的村民自治章程也无法兼顾村内的各项事务。而通过制定村规民约可以保证具体事项依法有序进行，达到发展的目的。四、制定村规民约的基本要求村规民约在农村法治建设中具有积极作用，如何制定出切实可行的村规民约并有效推广施行，笔者认为应当充分考虑以二方面因素。第一，依法制定。村规民约的制定程序要合法，村民会议是主体。依据《村民委员会组织法》第二十二条规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。村规民约制定的内容要合法。《宪法》第五条规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权；《村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。对村规民约的制定，政府要进行依法有效的监督。村民会议制定的村规民约要报乡、镇人民政府备案，政府应依法加强对村规民约的指导、规范和帮助，依法引导村规民约合法、合情合理、维护绝大多数村民的利益。第二，村民法治意识的成熟程度。村规民约是以平等、自由、共同意志的“契约”精神为核心，村民依法进行的自我管理、自我服务、自我约束与利益表达。一个法治意识较高的村，往往对制定村规民约表示认可，并积极推进；法治意识较低的村，则可能因为多数人在不能满足个人意愿的情况下，反对依据法律法规出台村规民约。因此，加强对农民的法治教育，是制定出合法有效，保证农村和谐有序发展的村规民约的重要内容。随着城镇化进程的加快，农民越来越多的遇到土地、房屋等方面的问题，这些重大问题的解决亟待制定相对完善的村规民约。实践证明，通过制定村规民约依法实现农村民主管理，是有效、可行的工作方式，也是农村发展的必然趋势。