防范发票审核审批风险的思考与实践

防范发票审核审批风险的思考与实践发票管理是国税部门日常管理的难点和重点。从近年来查处的税收违法案件看，大多与税务部门的发票审核审批业务有关，反映出发票审核审批工作中存在着不容忽视的岗位风险。岗位风险控制工作开展以来，我局按照“源头防范、持续改进”的工作思路，将发票审核审批作为岗位风险控制工作的切入点和突破口，科学识别风险特征，深入分析风险成因，周密制定防范措施，逐步建立长效机制，有效规范发票审核审批管理。一、发票审核审批风险特征的分岗位识别目前我局开业税务登记2586户，其中增值税一般纳税人342户；小规模企业440户；个体业户1599户；纯所得税纳税人205户。领购使用发票2136户，其中领购增值税专用发票的279户；领购普通发票的1395户；计算机开具发票240户。为加强发票集中管理，优化办税服务，一般纳税人的发票发售管理在区局办税服务厅，小规模纳税人的发票发售管理在各基层税务分局。通过对发票审核审批风险逐个环节、逐个岗位的深入分析，我们发现，在日常发票审核审批管理中，随意性和灵活性较大，受理人员、税收管理人员、审核审批人员和发票发售人员都不同程度地存在岗位风险。一旦内部管理不规范、不严格、不到位，就可能给不法分子利用发票偷逃国家税款提供可乘之机，极易导致税款流失、发票流失等岗位风险。（一）发票受理审核人员的岗位风险。受理环节是发票审核审批的初始环节。如果不严格执行发票行政许可或审批的相关规定，不予受理的予以受理，或受理的文书资料缺失不能反映纳税人的实际经营情况，出现程序混乱、制作文书不严谨、引用条文不正确、性质认定不准确等执法错误，都会导致发票审核审批不严的风险。（二）税收管理人员的岗位风险。发票实地核查工作是发票审核审批的重要环节。实地核查不到位会导致纳税人领购的发票种类、版位、数量与实际生产经营情况不符，纳税人发票开具金额低于纳税人核定的发票版位种类，纳税人使用发票数量小于发票核定的数量，发票领购超过三个月未按规定进行验旧等情况，导致税收管理人员未尽职责的风险。（三）发票审核审批人员的岗位风险。由于纳税人的发票使用量工作指标难以定量，如果对纳税人生产经营情况和纳税情况了解不全面，发票核定数量与纳税人实际生产经营情况不匹配，未核对CTAIS2.0系统和发票审核审批管理系统的纳税人涉税信息，发票审核审批环节把关不严，会导致纳税人领购发票数量较多，增加纳税人虚开发票的风险。（四）发票发售人员的岗位风险。CTAIS2.0系统发票发售模块下的票种核定模块，可以不需流转直接进行普通发票的票种核定，虽然在一定程度上便于纳税人领购普通发票，但有可能导致不按规定审批发票领购资格，造成普通发票流失和发票发售人员随意发售发票的风险。二、发票审核审批风险成因的多角度分析发票审核审批工作之所以具有高风险，其成因是多方面的。我局从发票审核审批管理过程的具体细节入手，从主观、客观、内部、外部等多个角度进行综合分析，全面把握其风险成因，为制定针对性的防范措施提供了依据。（一）主观工作态度松懈导致的道德风险。在实际管理工作中，有的税务干部责任意识不强，对不严格执法或行政不作为可能导致的岗位风险认识不足。主要表现为工作粗心、执法随意、疏于管理、玩忽职守等，致使税收征管出现人为漏洞。个别干部世界观、人生观、价值观扭曲，经不起金钱诱惑和不法分子腐蚀拉拢，有法不依，明知故犯。（二）个人业务水平不足导致的能力风险。发票审核审批工作涉及《行政许可法》、《发票管理办法》和相关的发票管理政策，政策性和业务性强。有的干部业务素质不高，对税收政策法规不熟悉，执法不规范，导致适用政策错误、程序不合法等发票审核审批岗位风险。例如，使用税务文书及引用依据错误，导致核定版位和数量错误等。此外，税收政策变化较为频繁，农产品和废旧物资收购发票在制度设计上存在缺陷等，也在一定程度上加大了税务人员的执法风险。（三）内部监督制约缺位导致的制度风险。发票审核审批工作涉及办税服务厅、基层税务分局、税政管理科和分管局长等多个部门和环节，各部门按照各自权限履行职责，监督制约、审核把关和职责履行不到位，会影响整个审核审批流程的工作质量。同时，对干部的教育培训、监督制约、考核奖惩等管理制度不完善，不能充分调动干部的工作积极性，引导干部规范执法，也增加了执法风险。（四）外部执法环境复杂导致的社会风险。发票审核审批面对形形色色的纳税人，其中个别不法纳税人想方设法取得发票领购资格、增加发票用量而虚开发票，甚至采取不正当手段，拉拢腐蚀税务干部，达到非法赢利的目的。税务干部一旦抵制不住诱惑，倒在人情关或金钱关下，执法不严或知法犯法，就会导致极大的执法风险。三、规范流程，健全机制，全方位防范发票审核审批风险我局依托CTAIS2.0系统和市局开发的发票审核审批管理系统，从发票管理制度建设入手，制定了《长清区国家税务局发票审核审批管理业务流程》，进一步明确了发票审核审批的适用范围、审批权限、办税程序、业务流程以及政策依据。从纸质资料的审核传递、实地调查环节的审核、审核审批到CTAIS2.0系统的文书流转等，都做了规范细致的规定，明确了各岗位的工作职责，规范了发票审核审批流程，提高了发票审核审批工作效率，有效降低了发票审核审批管理中的岗位风险。（一）明确权限，健全源头防范机制。根据上级政策规定和我局工作实际，对发票审核审批的适用范围和工作权限做出了明确规定，从源头上防范受理环节的岗位风险。一是规范发票税务行政许可的适用范围。适用税务行政许可的范围为专用发票领购资格的税务行政许可和增值税防伪税控系统最高开票限额的税务行政许可。为简化办税工作流程，方便纳税人初次办理专用发票领购资格和开票限额的行政许可，规定了纳税人的以上两项许可业务可根据实际情况一并办理。两项许可的合并办理，避免了工作脱节，确保了发票种类数量审核审批的准确性、一致性，防止了执法随意性。二是规范普通发票领购资格的审批范围。普通发票领购资格的审批范围为依法已经办理税务登记，首次领购普通发票的单位和个人。基层分局根据纳税人生产经营等情况，确认纳税人使用发票的种类、联次、版面金额以及购票数量。对财务制度健全、具有一定生产经营规模、有专门计算机开票人员的纳税人，可以申请使用电子计算机开具发票。三是规范发票使用数量的审批范围。对发票使用数量不能满足纳税人实际生产经营需要的可办理发票增量审批。税务机关在日常管理、税务检查过程中发现纳税人核定的发票使用数量与实际经营情况明显不符的，发票核定的数量明显超过纳税人实际使用数量的，可责令纳税人办理发票减量手续。四是规范发票版位变化的许可或审批范围。申请人取得增值税防伪税控最高开票限额的税务行政许可后，需要变更最高开票限额的，应当按规定重新申请许可。对发生偶然大宗交易业务的一般纳税人，可按实际交易额申请增加其最高开票限额。纳税人因生产经营情况变化或国税机关因征收管理需要进行发票换版，需要改变领购普通发票的种类或版式的，由纳税人提出变更申请，主管国税机关直接核实办理。五是规范发票许可或审批权限。明确区局的许可或审批权限为增值税防伪税控系统最高开票限额许可和增值税专用发票使用数量审批；基层分局的审批权限为普通发票领购资格的审批、使用计算机开具发票的审批和普通发票使用数量审批。（二）分权制约，健全过程控制机制。按照既分权制约、又紧密衔接的原则，细化规范各岗位的工作职责，健全了发票审核审批管理的过程控制机制。一是规范办税服务厅综合管理岗位的工作职责。办税服务厅综合管理岗位负责对防伪税控系统最高开票限额的行政许可受理、发票的使用数量变化的审批受理、审批结果CTAIS2.0系统的维护等工作。受理岗位首先应向纳税人说明应提交的资料，并对纳税人申请资料的真实性、逻辑性、合法性进行审查，符合申请条件并且提供资料齐全的申请资料，转税源管理部门进行实地调查。对纳税人取得税务行政许可决定或发票使用资格审批后，办税服务厅综合管理岗位负责在CTAIS2.0系统进行文书流转，确保税收执法文书准确，避免执法文书使用不当的执法风险。二是规范税收管理员实地核查岗位的工作职责。区局税政管理科负责对专用发票领购资格和防伪税控系统最大开票限额的许可进行实地核查，基层分局负责对普通发票领购资格及发票使用变化的审批进行实地核查。重点核查纳税人申请资料的真实性、生产经营能力、购销合同的真实性、发票使用及安全保管措施情况、增值税税负率情况等。调查人员根据调查情况制作详实的调查工作底稿，同时通过发票审核审批管理系统出具调查报告。三是规范审核审批岗位的工作职责。审核审批岗位包括税源管理科长岗、基层分局局长岗、区局分管局长岗。审核审批岗是纳税人办理发票涉税事宜的重要关口，通过全面审查纳税人提交资料、税收管理员调查报告等材料的真实性、内容完整性、程序合理性，各岗位逐级审核，发现问题及时纠正，对资料或调查报告不符合审批要求的，退回有关岗位补充资料、补充调查；对确实不符合发票使用要求的，退回不予审批，确保税收执法规范、准确，防范习惯性、随意性执法风险。（三）人机结合，健全监督考核机制。依托税收分析预警系统、CTAIS2.0系统、发票审核审批管理系统，健全人机结合的监督考核机制，规范发票审核审批行为。一是与发票分析预警指标相结合。积极应用税收分析预警系统中的发票分析预警指标，将其作为发票审核审批的一项重要指标，纳税人申请增加发票使用数量、变更发票领购版位的，结合发票预警信息一并进行调查落实。对预警信息落实不力，敷衍了事走过场的，除追究税收管理员责任外，安排其他人员进行复审复查。二是与防伪税控系统重要数据管理相结合。防伪税控报税子系统反映纳税人增值税专用发票的使用情况，我局按季度提取纳税人专用发票领购数量、作废发票数和红字发票数量，作为纳税人增值税专用发票增量的参考依据，认真分析纳税人开具作废和红字发票的原因，对作废率较高的纳税人从严把关发票增量的审核审批。三是与CTAIS系统发票管理信息相结合。定期从CTAIS2.0系统票种核定信息和发票审核审批管理系统调取数据进行比较，对不按规定审核审批发票领购资格，直接进行票种核定的行为，纳入目标管理考核；对造成税款流失的，严肃追究有关人员的责任。对出具的调查报告不真实，不能正确反映企业生产经营情况，本不应通过审批而通过，导致发票流失的，也严肃追究有关人员的责任。总之，我局通过规范流程、健全机制，依托规范化、标准化的发票审核审批业务流程，加强审核审批责任意识，自觉做到审核审批程序合法、资料完备、审核充分、调查完整，逐步建立了发票审核审批管理的长效机制，有效防范了发票审核审批风险，明显提高了发票管理的质量和效率。东区地税局三项措施防范发票管理执法风险一是注重实效，强化内控机制。指定一名副所长负责发票管理工作，同时安排综合服务组业务熟悉、经验丰富的工作人员作为兼职发票稽核员，确保发票稽核顺利开展。坚持落实好月稽核制度，稽核人员每月对涉及发票管理各岗位、环节进行检查，检查面不少于10%。明确稽核范围，包括发票的领取与调拨管理、发票配售管理、发票代开管理等。重点稽核代开发票、发票工本费缴存情况、发票兑奖基金的使用等。二是着力防患抓好教育。以每月所内业务学习例会位契机，分析研究稽核中发现的重点问题，坚持每月一小结。开展典型案例剖析，组织职工进行讨论，以会代训，避免错误重犯，促进工作人员思想上引起重视，业务上得到提高。三是明确责任严格考核。按照区局岗责要求落实岗位责任，做到“任务到岗、责任到人”。发票稽核员在发票稽核工作中发现问题必须履行及时纠正、及时提醒的义务，并做好登记。将发票管理各环节的工作纳入内部目标考核，与年度考核、评选服务明星和奖励等挂钩。安徽省和县地税局五措并举防范建安统一发票管理风险日期：2008-09-26【选择字号：大中小】建筑安装业税收是地税重点税源，建安统一发票管理也存在难点和簿弱环节，其发票管理风险尤为突出。为防范建安发票管理风险，安徽省和县地税局五措并举，进一步加强对建安统一发票的重点监管。一是推行冠名发票。对有固定经营场所、财务和发票管理制度健全，生产经营规模和发票年使用量较大的单位，经税务机关审核审批后可以使用冠名发