金融银行论文关于银行方面的论文银行方面的论文国际金融组织监察机制及其对我国西部地区的影响

金融银行论文关于银行方面的论文银行方面的论文：国际金融组织监察机制及其对我国西部地区的影响——以世界银行和亚洲开发银行为例摘要：随着国际金融组织的活动范围不断扩大，它通过贷款的形式参与成员国国内的社会经济建设，影响了成员国平民百姓的生活。如果平民百姓的生活受到不利影响，国际金融组织就得承担责任，监督国际金融组织承担责任的监察机制就应运而生。世行和亚行是在我国西部地区有着重要贷款业务的国际金融组织。它们的监察机制的监督作用对我国西部地区利用国际金融组织的贷款有着直接而且重要的影响。关键词：国际金融组织；世界银行；亚洲开发银行；监察机制20世纪后半期国际组织成为国际关系中的重要角色，国际组织数量不断增多，深入到国家社会生活的方方面面。同时国际组织在决定权、行动权方面享有高度的自治权。国际组织尤其是国际金融组织的活动范围不断扩大，它与发展中成员国的关系也在不断变化，国际金融组织成为发展中成员国政策制定的重要影响者，而这些政策影响了成员国平民百姓的生活。如果平民百姓的生活受到不利影响，国际金融组织就得承担责任。如何让这些国际金融组织承担责任，监察机制就应运而生。国际金融组织的监察机制有着重要的实践与法律意义，它使成千上万的遭受不利影响的人们的呼声得到倾听，使他们有获得公平对待的机会。对我国西部地区影响较大的国际金融组织主要有世界银行（WorldBank）和亚洲开发银行（AsianDevelopmentBank）。世界银行（世行）贷款，其目的是通过长期贷款的支持和政策性建议帮助会员国家提高劳动生产力，促进发展中国家的经济发展和社会进步，改善和提高生活水平。亚洲开发银行（亚行）贷款是亚行对亚洲和太平洋地区的发展中国家提供的长期性开发资金，目的是为了鼓励各国政府和私人资本向亚洲和太平洋地区投资，对本地区国家提供长期贷款和技术援助，促进本地区国家的经济合作和发展。本文拟就这两个银行的监察机制为例展开论述。一、世行独立监察组与亚行责任机制（一）世行独立监察组世界银行执行董事会于1993年通过《建立监察组决议》（ResolutiononEstablishingtheInspectionPanel），成立了一个独立监察组（IndependentInspectionPanel），以便受理受世行贷款项目影响的人们的申诉，监督确保这些项目在设计、准备和实施各阶段严格遵守世行的业务政策与程序。独立监察组通常由三名成员组成，每人任期5年，独立于世行职员，由世行行长提名，执行董事会任命，并对执行董事会负责。为了最大限度地确保监察组的独立性，监察组成员在当选前两年不得在世行谋求任何职位，更重要的是，监察组成员在任期结束后不得担任世行任何职务。监察组成员的免职需有“确凿的法律上的理由”（forcause）并由执行董事会作出决定。监察组主席由监察组成员自己推选，主席一般全职为监察组工作，其他组员则兼职。监察组的权力包括：调查权，监察组有权调查任何涉及世行未遵守其业务政策与程序的申诉，并将最终报告提交执行董事会和世行行长；建议权，监察组有权审查所有提交的申诉，并有权向执行董事会建议哪些申诉应启动调查程序；规则制定权，监察组有权就自身运作的任何程序事项作出决定。监察组有权制定适用于申诉和问题解决的程序规则。申诉可以由借款国领土内任何受世行贷款项目影响的当事人或者当事人的本国代理人提出，该当事人至少是两个或两个以上的单个人。申诉必须以书面形式提出，并陈述所有相关事实，申诉人在申诉中必须说明其利益遭受损害或威胁的情况。收到申诉后，监察组必须对申诉进行登记备案，通知申诉人和世行执行董事会，并向世行管理当局递交申诉书副本。然后由执行董事会作出是否启动调查的决定。经过调查后，监察组出具评估世行遵守其政策程度的报告，监察组向执行董事会和世行行长递交报告，报告包括所有相关事实和监察组关于世行是否遵守相关政策与程序的调查结果。监察组的报告、管理当局的建议以及执行董事会的决议应予以公布。（二）亚行责任机制2003年5月29日亚行董事会投票决定建立一个新的责任机制（AccountabilityMechanism）以代替此前不太令人满意的监察职能（InspectionFunction）。该责任机制于2003年12月12日开始运作。该新机制分为两个阶段，一是协商阶段，一是审查阶段。在协商阶段由一个特别项目推助者（SpecialProjectFacilitator简称SPF）全权负责该阶段的各种事宜。该SPF由亚行行长任命，对行长负责，独立于亚行各职能部门。SPF成员由一名专家和两名行政官员组成。SPF负责收集亚行解决问题的经验，为亚行职能部门在解决问题过程中提供支持与建议；审查和评估受害者提出的申诉；促成各方的协商谈判；向亚行董事会通报协商的结果；向亚行行长作年度报告并将报告副本呈送董事会。SPF有权接受来自借款国两个或两个以上个人的申诉。申诉必须是书面形式，并且申诉人须受到或可能受到亚行所资助项目的实质且不利的影响；申诉须表明申诉人所遭受的直接的实质性的损害是由于亚行在设计和执行资助项目过程中的行为或疏忽导致的；申诉须表明申诉人已向亚行职能部门提交该事项。协商阶段一般持续3个月，SPF负责监督协商阶段达成的任何协议的执行。申诉人可以随时将申诉事项提交进入审查阶段。在审查阶段，亚行建立了由三人组成的政策与程序遵循审查小组（ComplianceReviewPanel简称CRP）。CRP主席为全职，其余两人为兼职。同时另有两名专家和三名行政官员支持CRP的工作。CRP成员由行长提名董事会任命直接向董事会负责。CRP负责决定审查亚行政策与程序未得到遵守的申诉的合格性；CRP负责启动对亚行政策与程序遵守情况的审查而是否授权审查则由董事会决定，发表包括调查结果和建议的报告，监督董事会决定的执行情况。CRP调查的目的仅限于决定亚行是否遵守了其业务政策与程序，而不是调查借款国、项目执行机构或其他第三人。董事会就CRP做出的如何使项目遵守亚行业务政策与程序或如何减少项目所造成的损害的报告做出最终抉择。CRP负责监督董事会批准的救济措施的执行情况。二、监察机制的管辖范围与存在的必要性（一）监察机制的管辖范围作为监察机制的世行的监察组（IP）和亚行的责任机制（AM）均可受理并调查有关自己银行正在进行的业务的申诉，并有权决定何时结束监察机制的管辖。当贷款额的95%已经发放，或者项目已实质完工12个月，或者已是最后一批贷款发放之日，监察机制的管辖权即告结束。监察机制排除对项目中购买、欺诈和腐败案件的管辖权。监察机制不受理已经审查过的案件，除非有在原调查时不知的新证据或新情况出现。世行的监察组并非是一个司法机构，它最多只能算是一个“准司法监督机构”（aquasi-judicialsupervisionbody）。作为一种准司法监督，它兼具司法与非司法监督的因素。监察组是一个相当弱的准司法监督机构，它更趋向于非司法性一端。监察组的责任仅限于向世行执行董事会提出建议对受指控项目展开正式调查，当建议被董事会批准时才可以展开调查，并向董事会提交包含调查结果和建议的报告。（二）监察机制存在的必要性行使权力者须对受其权力影响者负责。国际金融组织须对受其行为影响的成员国特别是发展中成员国的人民负责。监察机制便是肩负这种为平民百姓负责的使命的机构，同时它又体现了国际金融组织对社会良治（goodgovernance）的追求。没有监察机制国际金融组织业务中的不利行为和负面效果就得不到纠正。如果缺乏监察机制，那些受项目影响的人们就无法向国际组织申诉。监察机制的存在使国际金融组织的职员和管理当局更加关注本组织的政策与程序，以确保自己的行为严格遵守了这些政策和程序。监察机制兼具遵守情况审查、问题解决和吸取教训三大功能。遵守情况审查功能主要是审查国际金融组织的职员和管理当局的行为或疏忽。世行独立监察组的基本职能就是审查世行的政策与程序是否得到严格执行。问题解决功能主要处理国际金融组织在业务运作过程中出现的麻烦问题，如受项目影响的人们所提出的他们所受到的损害或损害威胁。在行驶问题解决职能时，监察机制的主要目标是受项目影响的人们所遭受的损害，其目的主要在于纠正申诉中提及的问题。吸取教训功能是指经过监察机制的努力使国际金融组织在设计与执行其业务时能吸取以前的教训。由于监察行为是受项目影响的人们的申诉而导致启动的，而不是由国际金融组织的职员或管理当局的提议启动的，所以监察机制对本组织的业务有着自己的看法。监察机制会将自己收集的信息呈交本组织，使本组织能完善其将来的业务。监察机制的这三大功能相辅相成，世行的监察组和亚行的责任机制不仅可以调查本行是否遵守其业务政策与程序还可处理申诉者所遭受的损害。监察机制所处理的案件具有前车之鉴的作用，使国际金融组织在今后的业务中能更加完善。监察机制使普通的平民百姓对自己所遭受的影响有获得申诉的机会，并有一个透明程序的保障，提高了公众对国际金融组织业务的信心，使国际金融组织的行政管理行为接受公众的监督，引发公众对国际金融组织行政行为的讨论，使国际金融组织在将来制定、执行和解释其行为时程序更加透明，使国际金融组织的业务质量获得改善，使公众有机会参与国际金融组织业务行为适用标准的制定与执行，使公众有机会影响国际金融组织的工作和法律环境。三、监察机制在政策与程序的评估与解释中的作用监察机制并不能象法官那样能做出明确的裁决或判断，它们只能根据成立时的决议条文行事。一般来说监察机制只能对本组织所资助项目的履行情况进行调查并提出建议，而无权评估本组织政策与程序本身的适当性。就目前的情况看，不论是世行的监察组还是亚行的责任机制都只是在自身的规定范围内行驶权力，而没有评估本行相关政策与程序的内容或对他们提出修改建议。而在解释国际金融组织业务政策与程序方面，有人认为监察机制的作用正在加强。例如世行监察组对“非自愿移民”（involuntaryresettlement）的理解。“非自愿”如何解释，在世行《业务指南》（OperationalDirectives）4.30中没有明确的定义。世行《业务政策》（OperationalPolicies）4.12中认为“非自愿”就是没有被安置者的明确同意或者被安置者无选择权，或者说在无其他合理选择的情况下，被安置者表示同意或做出选择。这个定义放在实践中却难以衡量。因此在实践中，世行监察组对此提出自己的理解，这就有可能使监察组在世行规定的基础上增加借款者对“非自愿移民”保障政策的执行难度。在我国青海省扶贫项目中，世行监察组在解释“非自愿移民”问题时就试图创立新的政策要求（而这一点是董事会的特权），它为“非自愿移民”保障政策设立了新的难以执行的标准。由此可见，监察机制无权评价本组织政策的适当性，也无权从事政策制定行为，但它可以对本组织的政策与程序进行解释，审查这些政策与程序被遵守的情况。在分析世行受调查项目的履行情况时，世行监察组可以为世行的相关业务指南和政策提供合情合理的解释。在有些案件中，如果世行和亚行的业务政策与程序没有给出明确指导的情况下，他们的监察机制就会强调其非司法性和技术性，而不是突出其管辖权和作用。四、世行监察组对世行业务的影响世行监察组使公众有机会对世行执行其业务政策与程序的方式展开调查，完善了世行对公众的责任机制。监察组的独立性及其成员的资格使申诉人对其申诉能获得公正的聆讯充满信心。世行职员对其制定和执行的决定负有个人责任，这使世行职员更加关注和尊重那些受其决定影响的人们。监察组使世行官员奉行的“良治”原则真正融入到自身的业务中。监察组使世行职员的工作在民事服务中更加透明和负责任。监察组的申诉程序在很大方面改善了世行的工作效率。申诉人通过监察组能获得世行的关注，能在有争议的问题中拥有话语权。这使世行更加了解受其资助项目影响的人们的需要与担心，使世行真正为穷人和无权无势的人服务，达到扶贫减困的目标。监察组的工作使世行能及时获知其业务中存在的缺陷，并在设计与执行项目时弥补这些缺陷，减轻这些缺陷所带来的负面影响。监察组向世行执行董事会呈交的调查结果和建议都将公之于众，这就使世行正