论排污许可证制度对点源排放控制政策的整合

赵若楠等论排污许可证制度对点源排放控制政策的整合论排污许可证制度对点源排放控制政策的整合*赵若楠李艳萍8扈学文白璐(中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心，国家环境保护生态工业重点实验室，北京100012)摘要中国水污染防治政策很多，包括环境影响评价、“三同时”、排污收费等，但各项政策基本是分散和独立执行的，没有核心和基础的政策，不成体系，缺乏效率。基于排污许可证作为政府的执法文件的角度，论证了将分散的点源排放控制政策围绕排污许可证整合为系统的排放控制政策体系。中国已具备实施排污许可证制度的基础条件，以排污许可证制度为基础的政策整合对现有点源排放控镧政策进行了修改、补充和改进。将其整合为一个系统的点源排放控制政策体系，使各级管理部门可以各司其职，协调合作；协调整合不同类型的政策手段，使命令控制、经济激励和劝说鼓励3类手段相互补充，进一步提高政策执行效率，降低政策执行成本，提高排放控制政策效果、效率，降低执法和守法成本。关键词排污许可证点源排放控制政策整合DOI：10．15985／j．cnki．1001—3865．2015．02．018TII∞ryof也eroleofinte留阻ti嘴point鲫ur∞emissi佃c帆tmIpoIici豁ofdischar髀pemitZHAoR如砣nn，LJy口行一户i刀g，HUX越e踟，BAILH．(MEPKPyk60rn￡o叫。厂＆o-f挖d“sf删，＆，l￡Pro，C￡眈行已rPrDdH砸。以彻dCirc“如rEfo咒。仇yRes阳rf^，C^i九esPRes∞rc|IlAc口dPmyo，E砣讥ro咒mP咒地ZScie咒c95，Be巧i以g100012)Abstr舵t：TherearelotsofwaterpollutionpreventionandcontrolpoliciesinChim，includingenvironmentalim—pactassessment，“threesimultaneous’’systemandpollutiondischargefeesystem．Thesepolicies，however，beinginde—pendentanddispersed，withoutthecoreandfundamentalpolicy，areneithersystematicnorefficient．Fromtheper—spectivethatthedischargepermitsystemisservedasalawenforcementfilebygovernment，thisarticIeintegratedpointsourceemissioncontrolpoliciesintoacoordinatedoperationaroundthedischargepermitsystem．SinceChinahaspossessedthebasistoimplementthedischargepermitsystem，thesystematicpoliciesintegrationbasedonthedis—chargepermitsystemwasexpectedtomakemodification，complementandimpmvementforpresentpointsourceemissioncontrolpolicies，sothataUadministratorscouldperformtheirrolesandcooperatewitheachotherwell．TvIeanwhile，thecoordinationandintegrationofvariouspoIicytoolscouldmutuallyreinforcetheindividualpoliciesnamedcommandandcontrol，economicincentives，persuasionandencouragement，soastoincreasetheefficiencyanddecreasethecostofpoIicyimplementation，impmvetheeffectivenessandefficiencyofemissioncontrolpolicies，andreducethecostoflawenforcementandobservation．Keywords：dischargepermitsystem；pointsourcepollutioncontrolpolicy；integmtionofpolicies发达国家对于水点源以排污许可证作为管理工和改善环境质量的有效措施，但是并未阐述排污许具，而我国对于水点源的排放管理一直没有核心的可证制度与其他环境管理制度如何协调配合从而发政策，用多项政策分别管理。闵红[1]对排污许可证挥更大的作用。蔡文灿[31比较了排污许可证制度在制度、国外先进经验、国内实施现状进行了介绍，提世界各国、中国台湾地区等地法律法规上的规范基出了我国现有排污许可证制度需要细化程序上的立础，实证考察了排污许可证制度的实施现状，揭示了法，完善管理机制，但并未对具体的完善方法进行论目前制度实施中存在的问题，总结了地方的成功试述。吴报中等口1认为，中国实施排污许可证制度有点经验和教训，提出了应当对排污许可证制度进行利于环境与经济的协调发展，是实行区域总量控制整合和拓展，使之形成一套共同适用的制度体系，但第一作者：赵若楠，女，1989年生，硕士，助理工程师，研究方向为环境政策与管理、清洁生产与循环经济理论和标准体系研究。8通讯作者。*中国环境科学研究院改革启动专项。中德工业园区环境监管机制研究”(No．2012GGQDl8)；中国环境科学研究院中央级公益性科研院所基本科研业务专项“清洁生产促进法实施绩效评估和推进机制研究”(No．2012YsKYl2)；环保公益性行业科研专项“重点行业重金属产排污强度综合评价体系”(No．201209009—3)。·93·万方数据环境污染与防治第37卷第2期2015年2月是文章内容缺乏对整合方案的细致描述。上述这些具体化、形式化，明确地写入每个排污许可证中。一研究都未提到许可证制度在环境管理制度体系中的方面对持证单位(排污者)的要求更加具体和明确，定位问题。宋国君等[41对排污许可证制度重新进行另一方面对持证单位提交的信息的质量提出要求和了定位，分析了我国排污许可证制度存在的问题和规范。持证单位围绕着排污许可证的规定开展环境排污许可证的重新定位。笔者基于排污许可证作为管理工作，并通过提交报告，向政府和社会证明自己“执法文件”的定位，论证了排污许可证制度对水点的守法行为。持证单位遵守了排污许可证的要求就源排放控制政策的整合作用，并且细化了排污许可是守法。对于政府环保部门来说，对点源排放控制证制度与其他环境管理制度的协调整合办法，进一的监管围绕着排污许可证展开，对点源排放的核查步提高政策执行效率，降低政策执行成本，提高排放就是对其持有排污许可证的核查。所有核查的内容控制政策效果、效率，降低执法和守法成本。和方法以及违法判定的标准都明确在排污许可证中，因此排污许可证是政府环保部门的执法文件：1点源排放控制的目标与排污许可证1．3排放控制政策需要追求效率1．1点源排放控制的直接目标是连续达标排放我国污染源监测方法、污染物检测方法、监测数市场经济体制下，企业排污者符合经济理性人据处理等相关规定与排放标准之间是相互分离的。假定。作为环境的代理者，政府需要明确企业排放从点源排放监测管理的规范程度来看，现有的点源内部化的标准，并通过企业提供的内部化证据确认污染物排放监测方案的设计、实施等方面的内容均企业是否符合内部化的规定。不细致，数据处理由于缺乏严格规定也具有很大的水污染防治政策的最终目标是水体健康，美国随意性，缺乏管理意义，影响了监测结果的科学性和《清洁水法》中表述的是“恢复和维持水体的化学、物数据的可靠性。并且，由于排放标准的实施缺乏具理和生物的完整性和特性”。为保护水体生态健康，体的实施手段，导致点源排放缺乏系统管理，没有实必须保障水质以保护水生动物、植物免于急性中毒现连续达标排放，或者缺乏证据证明实现连续达标或慢性中毒，因此任一污染源都要确保所排入水体排放。实现的达标排放也是高成本。的水质符合标准，即连续达标排放。我国现阶段，工2我国现有水点源排放控制政策分析业和生活污染源仍是水质不达标的首要原因。点源排放给水体带来的风险越来越大，必须采取确定性环境政策分析的一般模式包括8个基本要素，较强的政策手段才能确保其实现按日、甚至是按小即干系人责任机制分析、问题的识别和确认、政策目时的连续达标排放。连续达标排放是指污染源按照标分析、环境政策框架分析、政策手段分析、决策机政府批准的排放标准(或排放限值)排放污染物，并制分析、管理机制分析、环境政策评估和环境政策完根据排放控制和监测技术水平不断缩短指标的时间善建议[5]。现有点源排放控制有关的政策包括环境尺度，不仅仅是日均值，甚至每个小时的排放均值都影响评价、“三同时”、排污申报、排污收费、限期治要符合排放标准的要求。只有确保点源的连续达标理、总量控制、排污许可证、排放标准、清洁生产和循排放，才能实现保护受纳水体健康的最终目标。环经济等，基于环境政策分析的一般模式分析如下。1．2点源排放控制需要执法文件也需要守法证据2．1环境影响评价制度和“三同时”制度分析和报告环境影响评价制度和“三同时”制度属于预防类排污许可证的本质是政府依法颁布的明确排污政策，是以控制新污染源对环境有影响的所有新建企业内部化的文件。无论是达标排放的直接控制，项目有效地执行环境保护政策为目标的命令控制型还是基于排放程度的经济刺激手段，都需要有这样政策，有较为完善的“法律一法规一部门规章”的法规范和权威的内部化的文件。律层级及管理体系，有较明确的处罚标准和明确的排污许可证制度的目标是促进点源达标排放，审批权限规定，环境影响评价报告由国务院环境保提高排污削减的确定性，核心是将排污者应执行的护行政主管部门及省市环境保护行政主管部门按照有关国家环境保护的法律、法规、政策、标准等要求权限审批，政府执行能力强，政策有很强的确定性。·94·万方数据赵若楠等论排污许可证制度对点源排放控制政策的整合环境影响评价制度与“三同时”制度目标明确，符合以控制在特定时间、特定区域内特定污染物排放总命令控制手段的要求。要实现点源连续达标排放的量为手段，降低全社会污染物控制成本的命令控制目标，重点环节是企业每日的管理，但这两种制度目型手段。然而，我国总量控制由于按照行政区和年前均未涉及企业运行阶段的环境管理。为主要空间和时间尺度，一直没有细化到河段和污介于目前我国的环境影响评价制度和“三同时”染源，基本还停留在行政目标的层面。已有的一些制度相对较为完善，在整合排污许可证制度时可以规章，如《主要污染物总量减排考核办法》、《主要污将环境影响评价制度和“三同时”制度作为前衔接性染物总量减排监测办法》和《主要污染物总量减排统政策。只有通过环境影响评价和“三同时”的排污单计办法》，也是行政区和年尺度的规定。总量控制总位才有申请排污许可证的资格，环境影响评价内容体上只是提出了各级政府排放控制的宏观目标，还写入排污许可证，环保部门对环境影响评价建设项不是政策手段。目的后续跟踪检查改为对排污许可证的核查。若要将总量控制的目标分配到特定的区域，可2．2排污收费制度分析以借助排污许可证下达目标任务。基于现有的总量排污收费政策在我国实行30余年，其政策法规控制工作的基础，继续推行排污许可证制度。依据不断发展和完善，不仅《环境保护法》和《水污染防治单个固定源的位置、数量、排放特性及环境容量，基法》等法律中有相关的规定，还有《排污费征收使用于总量控制核算削减目标，然后将指标分配到特定管理条例》、《排污费征收标准管理办法》和《排污费的污染源，作为实行排污许可证制度的参考。资金收缴使用管理办法》等专门针对排污收费的法2．4限期治理制度分