论政策执行偏差的原因

论政策执行偏差的原因摘要本文结合中国政策执行实践，分析了政策执行偏差的含义、表现及其危害。同时，以利益博弈为视角，以“经济人”为假设前提，探讨了导致政策执行偏差的原因。在此基础上，本文提出了利益整合的方案，旨在努力减少我国政策执行偏差，提高政策执行效率。关键词政策执行偏差利益博弈所谓公共政策执行偏差，是指政策执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的影响，其行为效果偏离政策目标并产生不良后果的政策现象。有的学者也把这种现象称为“执行不力”、“执行梗阻”、“执行走样”、“执行失灵”等等。一、我国公共政策执行偏差概述大量的研究和事实表明，几乎每个国家在实际的政策执行过程当中都不可避免地遇到许多的障碍，出现政策执行偏差。改革开放30年来，党和政府先后制定并出台了一系列正确的方针政策，使我国的现代化建设事业取得了举世瞩目的伟大成就。但我们也应看到，在我国现实的政策执行过程当中，还存在着诸如“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有对策”、“政策走样”等政策执行偏差现象，导致政策目标不能有效实现甚至完全落空。政策执行偏差行为，严重影响了公共政策预期目标的实现，妨碍了政府公共管理职能的正常发挥；损害了公共政策的严肃性和权威性，造成巨大的资源浪费；损害了政策对象的利益，降低了政策对象对社会公共权威的信任度，而执行偏差过多更会损害政府的形象，降低政府的权威性，甚至危及政府统治的合法性基础，引起政治、经济、社会生活的无序和混乱，阻碍社会主义现代化建设的进程。二、分析模型和结构1.分析政策执行偏差原因的理论前提：“经济人”假设。公共选择理论以“经济人”假设为前提，把经济学中的个人选择行为与政治学中的公共选择行为纳入同一个分析模式。这里的“经济人”具有两重涵义：在行为动机上他是自利的，总是追求自身利益最大化，以满足自己的偏好；在行为方式上他是理性的，具有认识、推理和反思的能力，总是力图以最小的投入获得最大的回报。在良好法律和制度的保证下，会主动适应并接受制度约束，促进社会的公共利益，这一点被当作“经济人”假设的核心或灵魂。在中国公共政策执行过程中，由于“上有政策、下有对策”等执行规避现象屡见不鲜，作为政策执行主体的政府，其扮演的角色备受争论。政府作为宏观经济的行为主体，其行为目标就有“经济人”的特点，或者是追求本国的国民生产总值最大，或者是追求充分就业，物价稳定，使个人或者居民所获得的效用最大化，为社会提供最优的社会公共产品，政府在追求自己行为目标的最优化过程实际上就是“经济人”思维方式的延伸。2.政策执行偏差原因的分析模型：博弈模型。“博弈”意为对策、游戏，而作为一种研究理性的决策者之间冲突与合作的理论，博弈论着重研究决策主体的行为在发生直接的相互作用时，人们如何进行决策以及这种决策的均衡问题。在博弈论分析中，一定场合中的每一个对弈者在决定采取何种行动时都有策略、有目的地行事，他考虑到他的决策行为对其他人的可能影响以及其他人的行为对他的可能影响，通过选择最佳行动计划，来寻求收益或效用的最大化。由于现实生活中人们利益冲突具有普遍性，所以博弈论在包括政策科学在内的许多研究领域都得到了广泛的应用。三、基于利益博弈视角的政策执行偏差的原因分析1.中央与地方政府间的结构性利益博弈。为了便于分析，我们不妨把省级地方政府可选择的策略设定为执行政策或抵制政策；中央政府可选择的策略是查处或宽容。当省级地方政府执行政策时，中央政府可选择的支付是兑现奖励或者节省奖励费用。在作出策略选择前，地方政府能够意识到，不同的政策执行策略将带来不同的后果，但后果又是不确定的；若抵制政策，中央政府可能查处，但也可能宽容；若执行政策，中央政府可能兑现奖励，但也不排除中央政府失信而使自己得不到任何补偿。因此，地方政府只能在权衡各种策略的期望收益值之后，才能选定最优策略。而中央政府方面，在政策开始实施后，则要先考察地方政府到底实施了何种行动，然后再相机决策。应用逆向归纳法可知，无论中央政府查处与否，当抵制政策的期望收益值都大于执行政策的期望收益值时，抵制政策将成为地方政府的占优选择；当抵制政策遭到查处得不偿失时，地方政府则将优先选择执行。相应的，当中央政府观察到地方政府执行政策，可以不必采取任何行动；当观察到地方政府抵制政策，中央政府将会对查处与宽容的期望收益值作一权衡比较，只有当查处策略的期望收益更大时，理论上中央政府才会选择查处策略。当地方政府确信中央政府查处执行不力将得不偿失时，中央政府的“惩处承诺”将不可置信，由此，地方政府将“理性”地选择抵制。另外，对中央政府作出的“奖励承诺”是否信任，也将影响到地方政府的执行态度，导致执行偏差。2.地方政府间的竞争性利益博弈。我国行政管理领域，从中央到地方共有包括中央——省、自治区、直辖市——地市——县市区——乡镇等五个政府层次。其中，地方政府指省、自治区、直辖市——地市——县市区——乡镇这四级。在绩效考核中，地方政府为了追求更好的政绩，在“同行”中脱颖而出，通常会采取“与邻为壑”甚至是“挖墙脚”的策略，与同行展开利益追逐，形成地方政府之间纵向与横向的利益争夺。从纵向上看，地方政府间的利益争夺存在于不同级别的政府间，既包括存在隶属关系的上下级政府间竞争，如省与所辖市、市与所辖县的关系；又包括不具有隶属关系，且行政级别不同的政府间竞争，如某一省级政府与其他省市的地市级或者县级政府的竞争。从横向上看，地方政府间的利益争夺又主要包括三个层次：一是地区分布相同的省、市、自治区，如东西部、南北地区之间；二是行政辖区相同的地市、县市、乡镇之间；三是行政辖区不同但却相邻的地市、县市、乡镇之间。3.行政个体的利益追求。在中国，行政人在公共政策执行利益博弈中至少具体代表了三类利益。首先，作为部门或单位利益的代表者。这种角色所代表的己经不是国家利益，而是小团体的狭隘利益。在公共政策的执行中所发生的“上有政策、下有对策”的情况，主要是小团体的利益使然。在行政权力行使的过程中，之所以会发生权力滥用的现象，主要是因为国家的政策和各单位、各部门、各地区行政机关的小团体利益发生了矛盾，使它们有可能丧失某些权力和利益。其次，作为一个部门或单位的主要领导人的个人利益(可以是一个人，也可以是几个人)。在一个部门或单位中，领导层或领导人的个人利益的存在也是一个客观的事实，它是构成一个部门或单位中与国家利益对立的特殊利益的重要内容。作为一个部门或单位的领导人，他们不仅充当着国家利益代表者的角色和小团体利益代表者的角色，而且充当他们个人利益代表者的角色。领导人的个人利益和小团体利益有相一致的一方面，也有与小团体利益矛盾的一方面。第三，作为一个部门或单位中每个成员的个人利益。作为个人，虽然也能从小团体的整体利益中获益，但却不会满足或满意于实际分配到自己名下的那份利益。因此，作为小团体中的个人，它们仍然有利用自己手中的权力去换取额外利益的动机。四、减少政策执行偏差的必然选择：利益整合所谓利益整合，就是在利益分化的社会条件下通过多种方式，在保证各群体利益的基础上，建立以利益关系为基本原则的社会机制，协调并解决社会的各种利益冲突和矛盾，维护社会的正常秩序，推进社会的可持续性发展。利益整合是一个动态的过程，其功能必须通过一系列机制、手段、途径的运行加以体现。公共政策执行过程中利益主体的非合作博弈，既是公共政策出现偏差的利益诱因，也是各利益主体在政策过程中追求自身利益最大化的外在表现。因此，整合各利益主体的利益诉求，寻求公共政策执行的利益合作博弈，就成为公共政策执行偏差消解的必然选择。1.利益整合的前提：公共政策认同。在特定的历史条件下，任何一项公共政策的制定和执行，都必然是对某些群体的利益抑制，对某些群体的利益满足。要协调公共政策过程中获益者、被抑制者和被损害者之间的利益关系，必须具备一个基本的前提条件—所执行的公共政策文本公平、合理、可行，且得到政策相关群体的普遍认同。如果公共政策文本本身即存在严重的利益偏颇和模糊表述等问题，那么，发生政策相关群体抵制政策执行的状况也就不足为奇了。2.利益整合的路径：多元利益协调。如果公共政策自身存在重大缺陷，那么往往在执行的初期阶段，突出的问题就会相继暴露从而使政策得以调整或撤消。但公共政策的执行效果却不仅仅取决于政策文本的优劣，基于执行过程中利益博弈主体的复杂性，即使完美的政策可能出现执行亏空，更何况大部分政策还需要在执行中修补和完善。（1）中央政府与地方政府的利益整合。理性选择制度主义者认为，博弈中的回报是由外部的协商条件所决定的。第一，完善中央与地方的行政职权配置制度。从制度上解决合理划分中央与地方事权、财权和决策权的问题。同时，中央和地方应做到职、责、权相对应，要改变过去那种中央权力偏重或地方权力偏重的倾向，做到中央权力和地方权力对称。权力对称能便于地方政府抵制中央过分干预微观政策和制定一些不合理的政策；也便于中央政府对地方政府的宏观监控，避免地方政府对宏观政策的扭曲和异化。这样有利于理清中央和地方的利益界限，减少投机行为，形成一种良性博弈。第二，制定科学合理的绩效考评制度。制定考评制度时应将“显项”和“潜项”有机结合，眼前和长远有机结合，地方与中央利益有机结合。引导地方政府积极竞争、合理博弈、奋发创新。抵制其互相攀比、盲目投资、经济封锁、割据市场等不正常的竞争。（2）地方政府间的利益整合。在地方政府间的利益整合层面，必须把握以下基本原则：第一，公平竞争原则，即创造平等竞争的市场经济环境，使地方政府在统一的市场进程中处于公平竞争的地位。第二，利益共享原则。市场经济是利益主导的经济，参与市场竞争的经济主体都有利益选择与利益预期。离开了利益目标，地区间的利益合作就无从谈起。从合作共享利益的角度看，政府主动寻求合作发展是一种理性选择，因为区域合作极易获得资源共享、信息共享、市场共享的好处，因而是快速提升地方发展水平的途径。第三，共同发展原则。尽管地区发展不平衡是客观存在的事实，但也应尽可能地在实现发达地区发展的同时，推动欠发达地区的发展。地方政府所在的各个区域都是国家整体的一部分，都在整个国家发展中起到特定作用。地方政府不应在发展自己的同时损害其他地方的利益或国家利益，而应相互尊重、相互平等、因地制宜、自主创新，最终实现共同富裕。参考文献[1]莫勇波.公共政策执行中的政府执行力问题研究.中国社会科学出版社，2007年.[2]张志红.当代中国政府间纵向关系研究.天津人民出版社，2005年.[3]薄贵利.构建中央与地方合理分权体制.新视野，2006年第2期.[4]张维迎.博弈论与信息经济学.上海人民出版社，2004年.