论限塑令实施过程中的问题与对策

论限塑令实施过程中的问题与对策作者：20134105王源指导教师：漆大鹏【摘要】“限塑令”在我国实施至今已经七年，但限塑的实际效果并不明显。本文基于限塑令实施出现阻滞的现状，发现在政策执行过程中存在政府监管不力，权力责任不清晰，政策执行沟通机制、政策回应机制不健全等问题并分析了原因。针对“限塑令”执行出现阻滞的问题与原因探讨了政策改进的对策，以推动“限塑令”的有效执行。关键词：环境保护；政府制度；政策；限塑令由于塑料袋的方便快捷，人们塑料袋的使用越来越依赖。但塑料购物袋在为消费者提供便利的同时,由于过量使用及回收处理不到位等原因,也造成了严重的环境污染。然而，随着人民生活水平的不断提高,人们越来越关注发展的质量和生活的环境，建设“资源节约型、环境友好型社会”成为人们共同的愿望。2007年12月31日,中华人民共和国国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，但是在限塑政策实行了7年的今天，“限塑令”执行的情况差强人意,随意使用塑料袋带来的环境问题也并未得到有效解决。“限塑令”为什么没有发挥它应有的作用？到底该如何执行“限塑令”？本文将从以下几个方面加以探讨。一、政府限塑施行现状概述(一)“限塑令”实施背景塑料购物袋因其轻巧、携带方便而成为人们日常生活中的易耗品，中国每年都要消耗大量的塑料购物袋。据统计，我国每天对塑料袋的使用量超过30亿个，但其在为消费者提供便利的同时，由于过量使用及回收处理不到位等原因，造成了严重的能源资源浪费和环境污染，成为“白色污染”的主要来源。为落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会，应从源头上采取有力措施，督促企业生产耐用、易回收的塑料购物袋，引导、鼓励群众合理使用塑料购物袋，促进资源综合利用，保护生态环境，进一步推进节能减排工作，从2008年6月1日起，我国正式实施《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，简称”限塑令”。（二）限塑实施现状自2008年“限塑令”实施以来至今已经七年，厚度小于0.025毫米的塑料购物袋将全面禁止生产、销售、使用。但实际实施效果并不明显，免费提供的超薄塑料购物袋还是随处可见，特别是在农贸市场。各种塑料袋的使用一切仍然照旧。究其原因，一方面是人们长期以来形成了对塑料袋的依赖，一方面是现有的替代品在使用上诸多无法回避的问题。造价低、性能好、携带方便是传统塑料袋的三大优点。相对比而言，纸袋、无纺布袋、可降解塑料袋、塑料提篮、饭盒等替代品无一例外地存在着问题。①（三）实施限塑令的必要性1．塑料的过度使用会造成环境破坏塑料袋的随意丢弃易造成动物误食。尤其在地面上和水面上的塑料袋，容易被动物当做食物吞入，塑料袋在动物肠胃里不被消化，易导致动物肌体损伤和死亡，破坏生态文明。降解塑料难降解。市场上常见的“降解塑料袋”，实际上只是在塑料原料中添加了淀粉，填埋后因为淀粉的发酵、细菌的分解，大块塑料袋会分解成细小甚至肉眼看不见的碎片。掩埋地下的塑料袋大约200年才能腐烂，会对土壤的酸碱度产生不良影响，使土壤环境恶化，严重影响农作物的生长。而焚烧处理的塑料袋，则会产生有害烟尘和有毒气体，长期污染环境。2．塑料的过度使用会造成人体危害塑料袋的过度使用会严重影响我们的身体健康。包着塑料袋对食品加热的温度若超过65℃，一次性发泡塑料餐具中的有害物质将渗入到食物中，对人的肝脏、肾脏及中枢神经系统等造成损害。此外日常使用的塑料袋主要原料是聚乙烯和聚氯乙烯，当人们接触氯乙烯后，就会出现手腕、手指浮肿，皮肤硬化等症状，还可能出现脾肿大、肝损伤等症状。目前大多数塑料食品袋和一次性餐盒的蒸发残渣不符合健康标准，残渣和重金属的存在会对人体健康产生不良影响，特别是对处于成长期的儿童和青少年。另外，一次性塑料袋还会释放有毒气体污染食品，长期食用一次性塑料袋包装的食物易引发中毒。①陈昌杰：有关限塑令的思考[J].包装论坛.20103．塑料的过度使用会造成资源浪费塑料袋无论是从生产或是处理环节都会浪费大量的资源。首先，塑料袋以石油为原料。石油储备对一个国家国家安全至关重要，而我国每年耗费掉的塑料包装袋在生产中所消耗的原油超过1000万桶。而由于塑料袋焚烧或掩埋方法对环境的破坏，化学处理方法越来越受青睐。但化学处理时要耗费的电量大的惊人，其他成本也相当之高。因此，从源头上限制塑料袋的使用是减少资源浪费的最佳途径。二、限塑成效不显著的问题与原因（一）行政效率低下，政府权力责任不清从纵向的央地权力关系来看，中央政府与地方政府之间的权力缺乏规范。改革开放以来，虽然我们对高度集中的央地权力格局作了一些调整，在一定程度和范围内实施了简政放权，但是这种收与放的程度取决于中央意志，不确定性很大。在“限塑令”执行过程中忽视了事先立法这样一个最基本的先决条件，使央地关系缺乏法律依据与法律保障。多头管理必然导致政出多门，大大降低行政效率。从横向的政府部门之间的权力关系来看，政府职能部门设置的交叉和重叠也是导致我国“限塑令”在执行过程中出现阻滞的重要原因：它对政策执行起到了一定的阻滞作用——干扰政府政策的有效运行，致使政府无法正常地通过政策执行过程来履行其对社会公共事物的管理职责。（二）政府监管不力，限塑管理机制不完善首先,“限塑令”施行后,相对于大型超市对“限塑令”的严格把关,有些农贸市场、水果店和小型商店对“限塑令”的执行并不理想。尤其是一些自发形成的农贸市场,良莠不齐,甚至还有些市场没有主管单位。农贸市场的商户往往是小本经营,如果真的按照“限塑令”的标准去罚,往往会造成很大的矛盾。其次,“限塑令”这个由国务院办公厅下发的通知,涉及诸多政府部门,多头监管的结果就是没有人真正管理。在执法中,没有明确主体责任部门和相关责任人,保证和协调该政策的实施,并由该责任部门牵头,联合其他相关部门,制定进一步落实限塑令的国家行动计划。①①苑秀芹：限塑令实施中的政府管理缺失研究[J].前沿.2010（三）政策评估监督制度的不健全“限塑令”在执行过程中缺乏科学、系统的理论指导，科学合理的评估标准与方法，同时缺乏及时系统的信息收集渠道以及后期针对评估结果该作出的政策反应。政策评估是政策执行监督的主要手段，是政策运行过程的主要环节。但由于政策评估在我国起步较晚，还没有建立起完备、系统和适宜的理论指导，导致政策评估在实践中存在较多问题，致使公共政策评估发挥不了实质性的作用。此外，政策执行者缺乏对政策评估重要性的科学认识及重视态度。由于政策执行者对政策有一定抵触行为，政策的执行效果必然大打折扣。政策执行人员由于不愿为政策评估花费的时间、精力、物质成本，担心评估结果会对打乱他们的行动计划和日常生活而产生的心里抵触意识以及反对或破坏政策评估，都将导致政策实施的困难。①（四）信息沟通机制的不畅通首先是政府执行人员之间的缺乏沟通，不能让下级组织成员充分理解政策的意图，在执行过程中必然导致偏差。其次，政府没有和民众之间做好充分的沟通。政策执行领域的沟通在一个政策的执行过程中起重要作用，直接影响了公共政策能否有效推进。但在“限塑令”执行过程中，政策组织很少做到与政策目标群体之间的沟通，导致政策执行初期面临重重阻力，加上没有建立起公众向上反应信息的渠道，使得社会监督在政策执行领域没有发挥有效的作用，导致政策执行缩水化和偏差化。（五）政策内容不明确，价格机制作用较弱目前，限塑令政策具有的不明确性导致政策在实施过程中遇到很多的盲区，导致其对行为主体的约束度不高，政策力度相对较弱。调查发现，大中城市对限塑令政策的实施效果较好，而小城市或农村乡镇实施的效果很不理想，因而也应该将其严格纳入“限塑”的行列中来，进一步明确食用袋和限塑袋的区别。鉴于以前的“限塑令”如今在许多偏远地方变成了一纸空文。国家和地方政府需要针对“限塑令”政策实施过程中存在的问题，借鉴国外经验，出台一系列的相关辅助法律①温淑春：公共政策制定中的政府回应机制探讨[J].社科纵横.2012-4法规。此外，由于塑料袋价格低廉，在购物时购买塑料袋对于大多数人来说无关痛痒，“有偿制度”只带来商家的额外收入，而没能起到限塑作用。（六）政府对群众宣传教育力度不够群众自身的限塑环保意识在限塑政策中可谓至关重要。限塑令在刚刚推行之时大街小巷的宣传标语带来了群众的高热情，但时间一长，很难再见到有关限塑的宣传，而由于塑料袋的便携性自带塑料替代品大多演变成购买或免费提供。究其根本原因在于政府对限塑的宣传教育不够，大中城市尚且不能实现良好效果，何况乡村等经济不发达地区。三、解决限塑成效不明显的对策（一）明确限塑令的执行主体和责任科学合理地配置政策执行的权力结构表现在“限塑令”的政策执行中，主要是明确“限塑令”的管理主体。通过立法确定中央和地方、党政系统之间以及政府各部门之间的权力配置和资源使用情况，做到主次分明，责任清晰，相对稳定和良性互动的权力运行机制，确保政策执行的科学化与合理化，保证政策执行效率效果和效能的实现。（二）落实政府各部门监管职责，健全客观公正的政府政策评估监督制度工商部门要加强对超市、商场、集贸市场等商品零售场所销售、使用塑料购物袋的监督检查,逐步建立塑料购物袋生产企业产品质量监督机制,防止不合格塑料购物袋流入市场,对违规继续销售、使用超薄塑料购物袋等行为,要依照《中华人民共和国产品质量法》等法律法规予以查处。塑料购物袋销售企业要建立购销台账制度,防止不合格塑料购物袋流入市场。相关部门要切实履行监督检查职责,逐步建立塑料购物袋生产企业产品质量监督机制。财政、税务部门要尽快研究制定抑制废塑料污染的税收政策,利用税收杠杆调控塑料购物袋的生产、销售和使用,支持、鼓励废塑料综合利用产业的发展。可以部分征收环保税,或直接将消费者购买塑料袋的钱纳入到保护环境的专项基金,这样既合情合理,完善了法规对商家的约束作用,也能消除消费者的疑虑,更好地推动“限塑令”长效执行。商务部要会同发展改革委制订商品零售场所塑料购物袋有偿使用的具体管理办法,并切实抓好贯彻落实,逐步形成有偿使用塑料购物袋的市场环境。环保部门要加大对废塑料回收利用过程的环境监管,制订环境准入条件、污染控制标准和技术规范并监督实施。此外，在“限塑令”的执行中，提前做好“限塑令”评估的前期准备工作十分必要。评估工作包括明确评估目标确定评估主体与客体，建立科学合理的评估标准与方法并确保评估过程中社会监督的实现。在当前主要是做好在评估监督制度制约下的限塑令专项检查工作，通过检查查找和发现问题，提出进一步的改进措施，确保“限塑令”的有效实施。①（三）建立有效畅通的政府信息沟通机制在“限塑令”的执行中保障信息沟通机制的畅通无阻是政策实施的关键。尤其是建立经常性、多渠道的信息反馈机制，扩大下行沟通和平行沟通的比例，在下传上达、以及同级沟通充分的情况下，做好“限塑令”执行的系统协调工作。此外，积极拓展外向沟通的基础上，做好与政策目标群体的交流与沟通工作，消除政策执行中可能存在的误解及阻滞因素，保证政策的顺利实施。（四）完善条例的制定，加大处罚力度第一，明确限塑令实施的对象，抓住行为主体，并逐步完善相关法律法规是限塑的当务之急。《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》只是一个规定,其立法高度和权威性有限,如果我们提高立法层次,订立一部“限塑法”,将会得到更好的执行效果。另一方面，要注意加大政府对相关积极因素的扶持引导。对于原有的生产不合格塑料购物袋的厂家,要在政策上引导其转行,调整产业结构;要大力开发环保的塑料购物袋替代产品,对于生产、经营、使用环保替代品的行为,应给予技术上的扶持或资金上的补贴。第二,要发挥政府的宏观调控，提高塑料袋的购买价格，将会使由于价格低廉而选择购买塑料袋的消费者大量减少。第三，从违法成本的角度来看,违章成本低使一些商户抱有侥幸心理,这也是“限塑令”执行效果不理想的重要因素。因此,我们应该加大处罚力度,提高违法成本,从而更好地树立法规的威严。（五）开发塑料替代品，保障正常需求就目前的情况而言，任何一种替代品都无法独自取代塑料袋。纸袋和无纺布袋更①温淑春：公共政策制定中的政府回应机制探讨[J].社科纵横.2012-4多的是充当过