试析公安边防部队处置边境地区群体性事件涉法问题研究

试析公安边防部队处置边境地区群体性事件涉法问题研究论文摘要边境地区群体性事件不仅严重制约边境地区的社会治安管理秩序，也影响到我国与邻国的关系稳定。公安边防部队作为边境地区社会治安管理职能部门，依法妥善处理边防辖区群体性事件尤为重要。本文根据当前边境地区群体性事件的特点，结合法学理论，分析了公安边防部队处置边境地区群体性事件中存在的不足，提出加强公安边防部队处理群体性事件的立法工作、明确公安边防部队的法定职权和程序、确立基本处置原则、规范行政强制措施适用、提高边防民警依法调解能力、健全群体性事件预警机制措施等相应对策，以期为公安边防部队处理各类群体性事件提供参考。论文关键词公安边防部队群体性事件处置涉法问题一、公安边防部队处置边境地区群体性事件的法规依据（一）法律依据公安边防部队参与处置群体性事件是国家基本法律赋予的法律职责。一方面，我国2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第四条明确将群体性事件纳入突发事件的范畴中，并在第十四条明确武装部队应参加突发事件的应急救援和处置工作。另一方面，《中华人民共和国武装警察法》第七条也规定武警部队有参加处置社会安全事件的重要职责。同时，公安边防部队参与具体的处置群体性事件任务中还应以《中华人民共和国行政强制法》、《集会游行示威法》以及《中华人民共和国治安管理处罚法》等基本法律作为依据，采取相应的行政强制措施和行政强制手段。（二）规章依据公安部2009年9月出台的《公安机关处置群体性治安事件规定》中明确界定了群体性治安事件的性质与种类，规定了公安机关在处置群体性治安事件中所应遵循的基本原则、实施的具体程序、采取的基本强制性措施予以规定。该规定的出台和实施使得公安边防部队特别是公安边防派出所在执行处置边境地区群体性事件任务中遇到的一些具体涉法问题有了明确的依据。（三）政策性依据2013年国务院新闻办公室发布《中国武装力量多样化运用》国防白皮书，其中专门明确公安边防部队遂行边境维稳、打击犯罪、应急救援、边防安保等多样化任务。宣誓了国家对于公安边防部队处置边境地区群体性事件职责的明确和认可。二、公安边防部队处置边境地区群体性事件机制中存在的问题（一）公安边防部队依法处置边境地区群体性事件的法律依据过于原则如前所述，当前公安边防部队处理群体性事件的法规依据有《中华人民共和国治安管理处罚法》、《突发事件应对法》、《集会游行示威法》、《中华人民共和国刑法》、《中国人民武装警察法》及《中华人民共和国铁路法》。但是这些规定或者只是抽象规定了武警部队的处置群体性事件职责，或者只是关于公安机关处理群体性事件的一般程序和法律责任。实践中公安边防部队与地方公安机关在处理群体性事件有着很多不同点，一方面，公安边防部队是以垂直领导为主、地方业务领导为辅的双重领导体系，在处理群体性事件时容易产生指挥协调问题。另一方面，边境地区情况复杂，群体性事件可能会造成不同民族群众间的矛盾甚至引发涉外事务。公安边防部门处理边境地区群体性事件中如果只依照上述基本法律有时就会无所适从。（二）公安边防部队处置边境地区群体性事件的程序不完善程序控权是现代民主法治的基本要义。实践中公安边防部队处置边境地区群体性事件中依法依程序办事的形势不容乐观。目前公安边防部队处置群体性事件的基本步骤是：在群体性事件发生之初，边防派出所迅速弄清事件的基本情况后快速向上级公安机关报告，同时主动争取当地政府的支持，在地方政府的指挥下积极处理群体性事件；群体性事件发生之后，公安边防部队在地方政策和以往处理群体性事件方法指导下，做好安抚工作，向现场群众宣传法律，引导群众理性、合法地表达诉求。但是这些步骤并非法定程序，只是在处理群体性事件中形成的习惯性做法。因此并不具有强制约束力，并且这种做法并未涵盖对群体性事件的预警环节，因而具有滞后性。（三）公安边防民警依法处置边境地区群体性事件能力有待提高作为预防与处置边防辖区群体性事件的一线执法人员，公安边防民警依法处置事件的能力还有待提高。主要表现为：一是在处置群体性事件中不善于依法调解。群体性事件很多起因于群众内部经济利益纠纷，本来可以通过调解得到有效化解。但是部分边防民警由于民事法律知识有限，无法有效利用调解这种法律手段。二是部分边防民警在处置群体性事件过程中存在违法使用行政强制措施的行为。个别基层单位平时不按照法规规定进行处置群体性事件演练，等群体事件发生后，甚至产生较严重的影响后才靠经验指导进行，没有根本的法律依据和保障，不能从根本上解决群体性事件。（四）公安边防部队处置边境地区群体性事件法定范围和权限不清现代法治国家要求公安权力机关从事任何活动都应在法律规定的范围内，不能超越职权。公安边防部队在处置边境地区群体性事件任务中也应遵守这一原则。但是笔者在部分边防部队调研时发现由于法律法规在公安边防部队处置群体性事件过程中对其职能、任务以及权限的规定非常模糊，法律责任也不明确。三、公安边防部队依法处置边境地区群体性事件的几点建议（一）完善公安边防部队处置边境地区群体性事件法规体系在立法调研基础上应根据《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》以及《中华人民共和国刑法》中有关法律条款规定，制定相配套的规范性文件，对边防部队处置群体性事件对象标准和范围、组织机构和警员管理、经费管理、办案规程、处理标准、平时预防以及相关问责制等进行规范，结合各省边防总队、支队和当地实际情况，形成以《公安边防部门处理边境辖区群体性事件条例》为核心的层次清晰、体系完备、内容全面的法律规章制度体系。（二）明确公安边防部队处理边境地区群体性事件的法定职权和程序现阶段我公安边防部队处理边境地区群体性事件，首先就是要主动靠前，在党的路线、方针、政策指引下，在当地公安部门党委正确领导下做好处理群体性事件。在此前提下应建立规范化的处理群体性事件机制和操作规程，提高公安边防部队在处置群体性事件中依法处理的自觉性，多方沟通协调的技巧和提供相关法律解释能力。要充分发挥有关法律专家、有经验边防民警和其他专家的作用。研究解决在多方协调处理群体性事件中公安边防派出所法定职权分工问题。公安边防部队应通过下达文件形式建立和规范适合当地边防派出所具有可操作性的明确职权。（三）确立公安边防部队处置边境地区群体性事件的基本法治原则公安边防部队处理群体性事件是既要维护社会秩序的稳定，也要保障公民的基本政治权利与生命健康权，因此应特别重视行使权力时衡量两者轻重，达到两种利益的动态平衡。世界上很多发达国家和地区在处置群体性事件中遵循维护公共利益原则和比例原则。所谓维护公共利益原则，是指警察在群体性事件处置中以防止公共危害、保护公共利益为最重要职责。所谓比例原则，是指处置事件的警力和武器警械的使用必须和事态发展成比例。美国非常注重非致命性武器的研发和使用，很重要的原因就是当美国警方面对群体性事件时，总是尽量避免使用致命性武器，而是选择使用十分先进的非致命武器，从而避免造成流血冲突。这些做法值得我们公安边防部队学习借鉴。结合我国现状，笔者认为应将维护公共利益原则通过立法予以明确，并体现在具体的处置权限、程序内容中，同时也应培养公安边防民警在处置群体性事件中保护边防辖区群众利益的理念。当群体性事件发生时，边防民警应以理性的态度分析事件发生的原因及发展趋势，在行使强制权、使用警械与枪支时秉承公共利益原则与比例原则。（四）规范公安边防部队处理边境地区群体性事件的强制措施行政强制措施是公安边防部队处置边境地区群体性事件时的有力保障。一方面，公安边防部队应按照《行政强制法》以及公安部出台的相关规章，结合自身特点制定出适合我公安边防部队处理边境地区群体性事件中行政强制措施适用规定。明确公安边防部队处置各类边境地区群体性事件中应采用的强制措施种类；细化行政强制措施适用程序。另一方面，公安边防部队要从尊重和保障人权的角度考虑问题，严格依法行政。在使用强制措施时应考虑周祥，避免双方矛盾进一步激化。一旦需要动用边防警力，必须严格遵守上级领导规定，逐级上报，只有领导批准才可以行动，千万不能擅自决定。（五）提高公安边防派出所干警的依法调解能力公安边防部队应充分重视依法调解手段在边境地区群体性事件处置中的作用。一是筑以辖区边防民警为主的调解工作防线，严格依法调解，尽量将群体性事件中的民间纠纷化解在基层。二是培育边防民警调解群众矛盾的能力。在边防辖区培育和发展有威信、愿意为我所用的群众作为“第三方调解”力量，为公安边防派出所不便或群众不愿与其调解时使用，逐步构建边防派出所民警、第三方调解力量相互合作的调解体系。（六）建立健全公安边防派出所边境辖区群体性事件预警机制首先，建立以边防辖区为中心，全面覆盖的信息网络系统，加强对边防辖区群体性事件风险评估。尤其是在边境地区所在地政府出台重大政策和改革措施、进行重大项目建设等关键时期，对可能出现的情况提出预警，并进行积极预防或规避。公安边防派出所民警要经常在辖区内开展民意调查，时刻关注群众情绪和心理，从而达到有效增强公安边防派出所对辖区事态发展的掌控能力。其次，完善相关制度，抓好部局提出的“三访四见”活动的宣传和贯彻工作，规范公安边防民警开展群众工作程序及行为；加快推进“警官任村官”活动，使边防派出所与民众沟通更加畅通。最后，不仅要通过边防民警做好群众工作，引导群众正确看待当前社会两极分化问题，教导群众正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系；而且要在边防辖区内结合边防实际推动“法制进机关、法制进社区、法制进村庄、法制进企业、法制进学校、法制进农户”系列活动开展。当然这些机制要贵在经常，这样就能让群众懂法，从而达到有效预防群体性事件的目的。笔者以为合理合法处置边境地区群体性事件、化解群众矛盾不仅要求公安边防部队及执法人员不断提升自身执法与处置问题的能力，更应从国家宏观法律制度层次加强改革与完善。一方面，依法进行集会、游行、示威，是公民依照国家宪法享有的基本权利，是公民表达自身意愿、宣泄不满情绪的法定渠道。另一方面，依法批准或禁止公民举行集会、游行、示威，也是国家政府维护社会稳定团结，维持良好公共秩序的一种有效手段。因此，应当依照相关法律规定，在保障公民基本权利的基础上，在社会综合承受能力容许的范围内，循序渐进地批准公民符合法定条件的集会、游行、示威，引导群众依法在适当的时间和地点表达他们的意愿。这样既维护了法律的尊严，同时也化解了人民内部矛盾，从而有效减少甚至避免了群体性治安事件的发生。Reference[1]HuaLi.MCS251SeriesMCUpracticalinterfacetechnology[M].Beijing:BeijingUniversityofAeronauticsandAstronauticsPress,2003.[2]morethanright.ATMEL89SeriesMCUapplicationtechnology[M].Beijing:BeijingUniversityofAeronauticsandAstronauticsPress,2002.[3]WuJinshu,ShenQingyang,news.hicha.comGuoTingji.8051SCMpracticeandapplication[M].Beijing:TsinghuaUniversityPress,2002.[4]CaoXiaofei,WangZhongDong,yellowJian,etal.Multicomputerserialcommunicationinmonitoringsystemapplication[M].Wuhan:WuhanScienceandTechnologyUniversityPress,2003.[5]yellowShu,LiangHuibing.Microprinterprogramdesign[M].Beijing:ControlEngineeringPress,2004.