公共行政学管理、政治和法律的途径-读书笔记

1《公共行政学:管理、政治和法律的途径》本书中的多元公共行政组织观陈明德前言公共行政学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。因此，公共行政学应当有其独特的有各种范畴组成的领域，一般来说，基本研究范畴有以下几个方面：行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(有效性)、机关管理、公共财政(财务行政)、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力等范畴。其中，公共行政组织“始终是公共行政学的最基本的问题之一”1，“作为最为重要的社会公共行政组织形态之一”2，“是公共行政研究者和实务者必须首先考虑的中心问题”3。可以说，迄今为止，罗森布鲁姆、克拉夫丘克的《公共行政学:管理、政治和法律的途径》本书无疑是“我们这个时代最优秀的公共行政经典著作之一”4。从多元的研究途径角度，本书为人们提供了一种全面理解公共行政的基本知识框架，它一直存在三种主要的公共行政研究途径，即管理、政治和法律的途径，同时试图把三种研究途径整合起来，解释每一种途径在当前公共行政活动中是如何表现出来的。这三种途径分主张不同的价值体系，提供了不同的实现其价值体系的组织安排，每一种途径在如何认识和理解人的方式上级持不同的看法。公共行政，既是管理问题、政治问题，又是宪政问题，才能有效地解决公共行政的现实问题。其中，公共行政中的组织问题也不列外，本书也将行政组织在三种途径下的意义与表现。著者认为“公共行政是关于提供服务和对个人及团体施以限制的组织性活动，因此公共1张国庆主编：《公共行政学》，162页，北京，北京大学出版社，2010年。2教军章等著：《公共行政组织论》，2页，黑龙江，黑龙江人民出版社，2005年。3戴维·H·罗森布鲁姆(DavidH.Rosenbloom)、罗伯特·S·克拉夫丘克(RobertS.Kravchuk)：《公共行政学:管理、政治和法律的途径》，151页，北京，中国人民大学出版社，2011年。4戴维·H·罗森布鲁姆(DavidH.Rosenbloom)、罗伯特·S·克拉夫丘克(RobertS.Kravchuk)：同上书，2页。2行政是需要组织的…组织问题是公共行政研究者和实务者必须首先考虑的中心问题”1。本论文通过阅读《公共行政学:管理、政治和法律的途径》来探讨多元公共行政组织问题。一，公共行政组织的管理途径本书认为，从管理和类似企业管理的视角探讨公共行政组织的人们往往会尽可能地缩小公共行政与私营部门管理之间的差异，按照他们的观点,“公共行政组织就如同一个大企业一样，应该按照同样的管理原则与价值进来管理”2。在本书看来，时至今日，是公共行政的一部分的，行政组织研究的管理途径也已经发展成为两种派别，即传统管理途径和新公共管理途径。根据著者的分析，公共组织的传统管理观点大部分脱胎于韦伯和泰勒的“古典”途径，然后被古利克和厄威克继承了。传统管理途径主张公共组织的结构应采取“官僚模式”的组织结构，官僚组织重视劳动分工的重要性，劳动分工能使员工在完成任务是达到专业化。专业化促使每一员工均成为各自工作领域的专家，尽管一个人的工作可能是组织的全部活动的一小部分。专业化产生协调的要求，官僚组织便依赖“科层制”达到协调的目的。官僚组织的另一个特色是以找各种正式层级建构组织，“协调专业分工的组织应该是层级控制的…无论在理论上还是实践上，科层制权威应该有控制力”3，如此每一员工的功能与责任便可以清晰界定4。另一个行政组织的主要特是“认为任何既定的政府功能在本质上都存在一种最有效率的组织方式。因此，它可以以目的（例如教育、健康和福利）、过程（工程、会计）、顾客或物质（农民、老兵、穷人或自然资源）、或地域（州、区域、城市、乡村地区）为基础建立组织”5.在新公共管理途径，著者认为，“新公共管理途径主张组织结构应整合组织内部的各项行动，使各分工单位均能够像企业那样服务市场中的各类顾客；同时，组织也应尽量将权力授予各分工单位，使之成为服务供应中心。这样，整个组织结构将趋向扁平化（或者说是层级减少），且各分工单位也具有更多的自主性。至于组织内部的协调问题主要是经由单位间或个人间的竞争所产生，而非层级间的命令指挥...随着行政人员对顾客的需要有更大的回应性，随着民营化要求公共行政人员更加注意与私人服的提供者的协商和对私人服务的监督，组织与外在环境的界限变得模糊”6。新公共管理途径强调，成功的行政需要清楚的目标以及实现目标所1同上书，151页。2同上书，17页。3同上书，185页。4同上书，19页。5同上书，185-186页。6同上书，27页。3需的弹性过程，组织结构设计的目的在于促进绩效，组织应该由下而上设计，而非由上而下，因此新公共管理主张分权化，主张减少管理层级1。可以说，以绩效为基础的组织（PBOs）是由新公共管理推动结果导向组织的结果，以及组织文化的变迁是目标管理、全面质量管理和以绩效为基础的组织能够运作的前提2。二，公共行政组织的政治途径在本书看来，一旦把公共行政视为一种政治过程，公共行政研究之政治途径所强调的价值体系便必然不同于公共行政研究的传统管理途径，政治途径所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等，同时政治途径认为，这些价值不仅是建立宪政的重要元素，也应将其贯穿于政府各个层面的运作之中，公共行政自然也不能例外3。因此，公共组织也是一种政治问题，本书也从组织结构方面对公共行政的政治途径作了具体的阐释。在组织结构方，本书首先认为，基于代表性（representativeness）、政治回应性（responsiveness）与责任（accountability）等价值，公共行政的政治途径对于组织结构的看法也与管理途径观点不同，政治途径强调公共行政中的政治多元主义(politicalpluralism)4，公共组织和政府行政机构应该是多元的，组织目标应当是复合的而非一统的，或应当同时建立多个不同的组织5。正如塞德曼所言，此种观点下的“政府组织就如同一个微型社会，不可避免地反映着现实多元社会中的不同价值、力量，甚至冲突。那种同质的、没有摩擦的组织结构的理想是一种危险的幻想”。换言之，在政治力量占据行政组织主导地位的情况下，项目、权威、使命、机关的多元、重叠本来就是政府运作的常态6。其次，这种公共行政的多元主义观点背后，隐含着这样一种基本的看法：由于行政部门成了国家政策制定的中心，行政组织的结构应该这样建构，即能够使代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。依照政治途径的观点去做，公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。因为行政的结构变成了和政党一样的平台，不同团体之间冲突的解决也没有确立明确的先后次序，这样，重叠的使命和计划成为平常的事情，机关便成为相互对立的地方，冲突的解决交由立法机关、行政首长、机关间委员会和法院负责。由于要回应不同利益代表的政治要求，机关的数量会膨胀。同时，代表性则更进一步要求在政府行政机构内的许多组织单元应具有高度的自主性。自主能够使不同的单位将工作焦点集中于向其1同上书，189页。2同上书，196页。3同上书，32页。4同上书，32-33页。5同上书，200页。6同上书，33页。4选民或顾客提供代表意见。有时自主性行政组织机构是在政治压力和行政领导下展开工作；在其他时候它被直接写入法律规范之中1。但是，公共行政之政治途径的行政组织也仍然会存在某种状况，如有人认为它会造成政府“无法管理”，导致管理的“浪费”、“无效率”等，因为人们通常认为公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题。三，公共行政组织的法律途径罗森布鲁姆与克拉夫丘克在本书中认为，“公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动”,最近已经发展成为公共行政的一种重要研究途径。其兴起的源头主要有三个：其一是行政法，它由法律,行政命令,中央行政机关如人事、预算、服务等机关的具有约束性的指令和宪法决定构成,它主要是指管制一般行政过程的一套法律和法规。其二是公共行政“司法化”（judicialization）之发展，它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样，目的在于确保个人合法权益不受侵犯，行政决策以裁决的形式由听证检查官（hearingexaminers）或行政法官（ALJ）作出。行政机关的行为方式日益趋近于法院的工作方式，结果，法律价值开始在行政活动中发挥越来越重要的作用。其三是宪法，宪法不但“对公民相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权利、基本人权以及公民自由等进行了界定”,而且“当公共行政官员处理涉及公民个人福利、公共雇佣关系及公共教育机会之终止时，应当遵循宪法的程序性正当程序（dueprocess）”2。在公共组织结构方面，本书认为，“法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序”3。所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性，而此过程必须是在无偏私的仲裁者（如法官或陪审团）前举行，由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。不过，著者也认为，在公共行政中，抗辩程序一般被修正，以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因此，传统法官听讼的方式便转变为听证检查官（hearingexaminers）,换言之，公共行政组织就好比一个独立的仲裁机关，接受来自不同立场的意见，并主动厘清事实真相，最后作出公正的裁决。另外，当行政活动涉及政府福利的分配与处理时，也常常运用这种运作模式。但由于这种结构强调听证检查官的相对独立地位和无偏私性，同时在一定程度上，它削弱了传统管理途径对层级制的倚重,尤其是对“命令之统一性”的强调，所以虽然听证检查官的上级可以就接受哪些案件对其作出指示,但已不可能命令他怎样运作或作出什么决定了，听证检察员所作出的裁决往往成为行政机构行为的限制。因此，这种模式在很大程度上不同于其他途径1同上书，33，201页。2同上书，35页。3同上书，37页。5的价值：它把服务于顾客变成了一种法律程序；它妨碍效率、经济、效能的实现，同样也妨碍代表性、回应性、政治责任的实现，其目的在于最大限度地保护个人的权利，防止行政行为对个人权利的非法的、违宪的侵害1。总之而言，著者肯定，公共组织的法律途径是存在的，而且和管理及政治途径具有实质上的不同。他强调独立性而非科层控制，强调程序的公平和管理而非效率，强调个人的权利而非团体的代表性。在替代性争端解决问题上，他主张共享权威和回应性，甚至这是以某种程度的责任丧失和对专家的依赖为代价的，虽然它也能达成许多目标，公共组织的法律途径经常受到寻求实现管理和政治目标者之攻击2。结论通过上述分析,可以说,公共行政组织是一个极为复杂的领域,公共行政组织的研究至少有管理、政治和法律等三种不同的研究途径,同时这些研究途径之间时而相互冲突,时而彼此互补。尽管本书认为公共组织在事实上很难同时满足所有管理的、政治的及法律/宪政的要求，或强调某一方面常常引起关注其他方面人士的批评，但是已经清晰地解释每一种途径在公共组织活动中是什么表现出来的，使公共行政组织的研究具有挑战性与吸引力。因此，本书的确是值得公共行政的研究者和读者认真阅读的一本著作。参考材料1.戴维·H·罗森布鲁姆(DavidH.Rosenbloom)、罗伯特·S·克拉夫丘克(RobertS.Kravchuk)：《公共行政学:管理、政治和法律的途径》，北京，中国人民大学出版社，2011。2.张国庆主编：《公共行政学》，北京，北京大学出版社，2010。1同上书，38页。2同上书，209页。