财政行政执法的现状

财政行政执法的现状、问题及对策行政执法是行政法治建设最主要的内容和环节之一。改革开放以来，特别是党的十五大确立依法治国、建设法治国家的基本方略后，我们在规范和改进财政执法方面取得了很大成绩。但与社会预期相比，与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，财政行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。在推进依法行政、建设法治政府的新形势下，如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是当前财政法治建设的一项重要课题，也是财政法制工作的一项紧迫的任务。对目前财政行政执法存在的问题，更多的人习惯于从直观的角度。把目光锁定在有法不依、违法不究、执法不严、消极执法等方面。这对评价财政行政执法的整体状况来说固然重要，但从认识和解决问题的角度来讲，更为重要的是要透过这些现象，正确认识和把握行政执法中那些深层的问题。就目前财政部门在行政执法中存在的主要问题有以下几个方面：一、行政执法主体存在的问题（一）领导重视程度不够，法制意识有待加强随着社会主义法律体系的基本形成，我国的行政法制建设取得了举世瞩目的成就，大量的行政法律、法规、规章以及其它规范性文件的出台使得依法行政具有了更为实际而又丰富的内容。现实生活中在行政执法方面，基本上做到了“有法可依”，可以说，我们在行政法治的制度性建设方面取得了初步成果。而另一方面，有一些地方的单位领导财政行政法律意识比较薄弱，行政法律意识分为行政主体的法律意识和行政相对人的法律意识，行政主体的法律意识状况如何，从根本上决定了一国行政法律运行的公正性和效率性，行政主体法律意识薄弱则是走向违法决择的一个重要内容背景；行政相对人法律意识状况如何则会直接影响一国的法治进程。行政法律意识薄弱，直接导致行政法治的观念性建设相对滞后。在新的历史条件下有的地方财政部门领导只注重业务工作忽视法制建设工作的现象依然存在。例如有的地方领导干部注重了地方财政收支工作，而忽视了单位的法制工作建设等。财政是国家职能的重要组成部分，事关治国安邦，富民强国。因此，加强财政法制建设，完善财政行政执法，各级领导干部必须高度重视，关心支持财政执法工作，但是有些地方财政部门领导还存在对财政行政执法不够重视的现象。目前，在财政工作实践中，有部分领导干部思想上存在着因循守旧，学法、懂法、用法意识不强，遇到问题和矛盾凭老经验、老办法办事，不善于运用法律手段解决问题和矛盾。还有一部分领导干部不学法、不守法、不用法的现象比较突出，法制观念特别淡薄，权大于法、权大于一切的现象尤其突出。有的基层单位领导不遵守法律，在单位是长官意志，老子天下第一，唯我独尊，独断专行，个人说了算，别人的正确意见根本听不进去，以行政领导代替依法行政，甚至干出了违法违纪违规的不法行为。这些问题的存在主要是上级组织对各级领导的学法用法要求不严，任务、目标、考核机制不够健全。（二）行政执法人员素质低能否做好财政依法行政工作是衡量财政执法人员素质的标准。随着财政改革的逐步深入，财政管理工作中增加了许多新的任务，诸如政府采购、转移支付、国库集中收付、农村税费改革、会计报账集中核算、企业改制及产权纠纷调处等。这些都对财政执法人员的业务素质及行政执法水平提出了新的、更高的要求。只有具备较高的法律、政策、专业知识水平和高尚的执业道德才能胜任本职工作，高质量、高效率地完成任务。但是从实际调查情况，很多财政行政执法人员还难达到做好财政依法行政工作的要求，表现在：1、财政监督法制意识和执法行为有待进一步提高。一是部分执法人员对其行政执法的职责、权限认识不到位，存在有法不依，依领导的意志和个人主观办事；二是重视实体法，轻视程序法，往往由于执法程序的不当，导致行政复议案件的发生，造成工作上的被动。三是习惯陈旧的监督管理方式，缺乏创新意识。2、执法人员的业务素质与财政执法要求还不相适应。现行财政管理面临多项改革，要求财政监督检查人员不断加强知识更新，提高自身业务素质。但是目前财政行政执法人员的业务素质参差不齐，不能很好适应财政改革与经济发展的需要要搞好依法行政，全面提高执法人员的素质是关键。在有些地方财政部门，每年只满足于集中举办1-2期的法制教育培训班，但没有建立起持久的、经常化的学法、普法培训机制，也没有制订远近期财政干部队伍学法、普法、用法的目标、要求、计划和规划。缺乏对财政干部队伍学法、用法的工作考核力度，所以使一部分财政干部对学法、普法、用法重视程度不够，法律知识水平低下，依法行政的能力相对较差，常常出现有法不依、违法办事的错误行为。在今后工作中，要坚持将提高财政执法人员法律素质，作为一项政治任务来抓，将依法行政当作一项全局性的长期的系统工程来抓，与其他财政工作一并规划，统筹安排，做到在工作上有布置，领导上有分工，计划上有安排，目标上有要求。（三）法制机构队伍建设不完善目前，财政工作中尚未建立起全方位、多层次、有效运转的财政法制体系。一是法制机构不健全，有些地方财政部门法制机构未单设，将财政法制监督融合在财政管理之中，客观上形成监管不分离，由于职能、职责划分不明确，容易形成职能的越位，表现为责权与事权的不相统一，其后果必然造成多头执法或无人执法，进而严重损害法律的严肃性；二是在法制机构的建设上，缺少配备专业的法律工作人员，在实际工作中遇到具体问题，很难把握。在县以下的财政部门，没有设立法制机构，也没有配备专职的法制干部的现象较为普遍。多年来，有的县级财政部门没有接受或招聘过具有法律大专以上学历的人才到财政部门工作，下属各股科（所）站也没有设立兼职的法治员。对从事普法工作人员没有定期的、系统的进行过专业培训。所以，在财政系统普遍存在着法制机构不健全，普法人才空缺，依法行政的能力和水平相对较差的问题尤为突出。二、财政行政执法依据存在的问题（一）立法层次不高，财政基本法少从我国当前的具体实际看，财政管理中出现的一些不良现象得不到有效解决的一个重要原因，正是财政监督法制不太健全，财政法律体系有待完善。改革开放后，国家虽然先后出台了《会计法》、《预算法》等一系列法律、法规，但从总体上讲，这些法律法规有其独特的规范对象，对财政监督仅限于原则性规定。2005年出台的《财政违法行为处罚处分条例》虽然对规范财政部门实施财政监督起到相当大的作用，但其在立法层次上显然与建立社会主义市场经济的要求还不相适应。在社会主义条件下，国家财政是巩固无产阶级政权，发展社会主义经济、文化、教育、国防等事业的工具，各级财政部门在代表国家和政府履行财政职能而筹集，管理、分配和使用资金的过程中，缺乏品位高的影响力较大的法律法规。如随着经济体制的深化改革和市场经济的发展，各地各部门预算外资金的收支规模不断扩大，资金的总量在成倍增加，国务院和省、市政府也相应颁发了预算外资金的管理决定或办法，但立法的层次还不够多高，财政部门代表国家和政府管理的预算外资金强制性相对较弱，还没有象国地税部门在执行税收征管法方面，对违法违规行为处罚打击有力。有时发现一些部门单位有财务方面的违法违规行为，财政部门还要向上级政府部门领导请示报告，往往造成行政干扰的较多，不能正确地实施依法行政。所以随着改革的深入和形势的发展，很有必要加大财政立法的广度和强度，提升财政立法的高度，维护和保障财政部门更好地履行财政职能。（二）缺少相应的法律法规，形成“无法可依”财政法制建设滞后于财政管理与改革，形成财政监督工作中的一个不争的难题和盲区，导致财政监督的个别领域中出现“无法可依”的现象，不能完全适应财政管理与改革发展的需要。这种滞后性造成财政监督在当前财政管理和改革中面临诸多难题，特别对一些新情况、新问题难以找到相应的法规对其加以规范。例如，目前实行的国库集中支付，在具体操作过程中，还没有相应的法律法规对其加以规范和约束。又如，对一些地方财政部门实行的会计报账集中核算办法，对财政违法行为的责任主体的追究也难通过现行财政法规加以透彻明确。对财政改革和管理过程中出现的这些新情况和新问题，尽管能通过事后采取亡羊补牢的办法，制定相关管理细则加以规范，但最终会使财政监督的预测和防范功能不能很好地体现出来。如在一些地区、部门和单位，利用公款吃喝，公款行贿送礼和公款消费的问题比较突出。有些单位负责人廉政建设观念淡化，用公款购买高档礼品或高档香烟送礼，当作小节问题。有的受贿人错误的认为，只要不收红包，收一些烟酒或礼品没有构成犯罪，甚至把手中的权力当作商品来做交易。有的人为民服务的宗旨意识淡化，廉洁自律意识较差。自认为，我为基层服务，为下面解决了问题，下面的同志就应该要报效于我，久而久之变成了收礼合法化。要彻底纠正和解决用公款行贿的问题就必须建立相应的法律法规，要对行贿人和受贿人必须作出严厉的经济的、刑事的处罚决定。（三）现行财政法规不能及时完善，导致“有法难依”《预算法》虽然是我国目前为数不多的财政基本法，但它在性质上更接近一部程序法，而非实体法。其中大量的篇幅是有关预算编制的基本程序，而对于预算的管理、内容、调整、审查等实体性标准规定得过于简单和粗略，缺乏对财政收支权力的实体性控制。而且原本的一些程序性规定也很不完整和细致，也没有真正实现从程序上规范和控制权力的目的。再加上制定时间已很久远，如第十章法律责任中行政处分没有明确，这些粗略的规定无法跟上近十年来财政领域的飞速变化。这些种种因素，导致了《预算法》对社会现实的回应无力，使得财政违法违规行为在一个时期内不断大量发生，给国家造成了巨大的损失。《财政违法行为处罚处分条例》于2005年2月颁布施行，应该说在一定程度上弥补了现行财政监督方面的法规的不完善，进一步明确了财政违法主体的相关责任，加强了对违法行为的约束，但是目前从执行情况看，还存在操作细则上的限制，《财政违法行为处罚处分条例》于2005年2月颁布施行，应该说在一定程度上弥补了现行财政监督方面的法规的不完善，进一步明确了财政违法主体的相关责任，加强了对违法行为的约束，但是目前从执行情况看，还存在操作细则上的限制，一是《条例》列举的具体违法违纪条目不够细化，具体执行过程中难以对照实施；二是对财政违法行为处罚处分无具体量化规定，如《条例》中涉及的财政违法行为的程度，概述为财政违法行为的一般情况、情节较重情况、情节严重情况，并做出如何处理的规定，但如何对各违法行为程度进行定性，对号入座，《条例》仅有原则要求，在实际工作中难以操作，极易造成较大的自由裁量权，容易给财政违法行为从轻处罚提供钻空子的依据；三是新颁布的《条例》有关条款还需修订和完善，如《条例》第十七条中“关于单位和个人违反财务管理规定，私存私放财政资金或其他公款的处罚处分规定”，建议处罚处分时要分清私存私放的资金性质，对私存私放财政拨款或其他正常收费行为的处罚处分，依照现行《条例》的规定进行处罚，对违反规定擅自设立收费项目取得的收入进行私存私放，要补充规定“责令单位限期退还违法所得，到期无法退回的，应当收缴国库”；四是与《条例》相配套的一些具体制度如查询制度、登记查封制度、案件移送制度尚未出台。现有的法律没有及时完善。如《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》是1987年4月1日出台的，马上有近20年的历史。再如，《中华人民共和国契税暂行条例》是1997年10月1日出台的，马上也有近10年历史。这两部条例在基层财政部门的税收征管实践中，存在着刚性不强，惩处手段弱化的问题比较突出，如在一些乡镇契税征收的难度较大，有很大一部分居民户在购房或征用宅基地时，缺乏纳税意识。有的户有偷税、漏税和抗税的行为。有的户在集镇购买商品房已居住了好几年，既不向财政部门申报交纳契税又不向县房产管理部门办理房屋产权证。有时基层财政所执法人员多次上门宣传动员和反复催缴税款，可这些户就顶着不肯交税，在契税征管条例中规定了有三条处罚条款，1、纳税人偷税1万元或者偷税数额占应纳税额不足百分之十的，由财政部门追、赶缴其偷税款，并处以偷税数额五倍以下的罚款。2、纳税人欠缴应纳税款，采取转移划隐藏财产的手段，致使财政部门无法追缴税款，数额不满1万元的由财政部门追其缴款，并处以欠缴税款五倍以下的罚款。3、纳税人因偷税、抗税或