胡同管理是否小题大做

2006年7月，关于胡同管理的第一部具体规定——《北京胡同环境整治指导意见》出台，该意见详细规范了二环路内1500多条胡同整治的大小事情：拆除胡同内的违法建设，清理胡同内堆积的杂物和垃圾；拆除不符合胡同风格要求的广告、牌匾、灯箱等设施；取消胡同及路边的屋顶广告；对胡同两侧墙面及院门的整饬，不允许开墙打洞等，涉及到很多人们日常生活中的琐碎事情。一时间引发热议，北京如此管理胡同是否小题大做？1胡同管理乱象1.1商业行为缺乏统一规划，商住矛盾普遍存在开墙打洞、私设商业门脸、广告牌匾不规范等问题一直是胡同管理中的老大难，几番整治，拆了又设，效果都不是很明显。由于缺乏统一规划，再加上商家不道德商业行为的存在，导致对胡同原有风貌的恶劣影响，也对胡同居民生活造成了困扰，引发普遍存在的商住矛盾。商业经营活动具有极强的外部性，产生的噪音、垃圾、烟尘等严重影响了周边的环境卫生，引起当地居民的不满。这种环境问题不断发生，却得不到有效解决，从而激发了居民与经营者、消费者之间的矛盾冲突不断升级。以南锣鼓巷为例，2005-2006年，在周围什刹海、后海等酒吧区的影响下，很多酒吧业主纷纷在南锣鼓巷落户，酒吧数量急剧上升，仅2007年，酒吧的数量就增长了50%；与什刹海较为开放的空间格局不一样，南锣鼓巷地区一直是封闭式的居住街区，酒吧的增多，严重影响了周围居民的生活。虽然管理者意识到了这个问题，开始朝着“静吧一条街”的目标1引导，但从目前状况来看，在150家店铺中，经营酒吧、咖啡和茶馆的有40家，占店铺总量26.7%；另有餐厅11家，占店铺总量的7.3%，而小吃和饮品类小店也达到8家，占店铺总量的5.3%；总体而言，以上三种餐饮类商铺占南锣鼓巷商铺总数量的40%。由于南锣鼓巷位于该街区的中央，周围与其横向交叉的胡同又都是以居住功能为主，当地居民对商业经营活动非常反感。主要问题包括酒吧的噪音扰民问题、垃圾处理问题和酒吧客人醉酒后的不文明行为。以垃圾处理问题为例，居民反映经营者把垃圾随意倾倒在胡同口、公厕门口，晨起如厕，到处都是垃圾；居委会出面调节并没有改观，居民便把垃圾堆到居委会的门口，以强迫其认识到问题的严重性；后来，经过居委会与经营者的沟通，达成协议，每晚经营者闭店之前会把垃圾装在大口袋里，由环卫工人早上收走。这件事情之后，居民又不断反映酒吧扰民问题，居委会现在着手置换胡同交叉口的四合院，就是给原来住户另找住处，把腾退出来的房子用来安置酒吧经营人员和服务人员，以缓解矛盾；但是这种置换难度非常大，目前也只完成了一处房产的腾退。[3][2]1.2“违法建设”屡禁不止到底什么是“违法建设”？根据《城乡规划法》的规定，可以简单概括为四种情形：无证、违证、逾期、越权。但是，胡同里的“违法建设”又有着更为错综复杂的情况。以东城区为例，北京市规划委员会东城分局针对群众来电、来访内容进行了统计和分析，结果表明，反映未经规划审批擅自翻建房屋的占35%；反映未按规划审批建设内容进行施工的占25%；反映房管所翻建房屋时将面积扩大、增高的占15%；咨询翻建手续、法律法规等其他情况的占25%。结合笔者的实地调研，将胡同中的违法建设分为三类（图1）：一是由于缺乏管理，居民随意圈占院内公共用地搭建自用房，造成多数院落存在严重的消防隐患，而且矛盾频发，此类现象在公产房院内尤为严重。二是以赢利为目的加盖二层，在商业街加盖二层主要以扩大经营面积为主，在居民院内加盖二层主要以出租经营为主，因此类违法建设不仅存在安全隐患，而且严重影响胡同风貌。三是胡同内占用公共空间搭建的违法建设，主要以居民生活用房和部分经营用房为主，直接影响胡同景观和城市形象。[4]2占用院落空间房上房占用胡同空间搭建图1胡同中的三种违法建设类型胡同里的“违法建设”问题由来已久，七八十年代，人口俱增，四合院里搭建成风，沦为大杂院，胡同里也不能幸免，私自搭建的煤棚、轻体小二层等到处可见。目前政府对于这些历史遗留问题的做法是：70-80年代的违法建设不再纠正，对于新发现的则要严格管理。可是这样也为违法建设的执法带来了阻碍，标准、尺度不一致，很难服人心。还有一点不得不提的是，很多私自搭建行为都是居民的无奈之举，胡同里住着很多低保户，他们的生活确实存在实际困难，而政府如果强令执行，也势必会影响到社会的和谐。1.3生活附属物乱摆乱放对胡同空间产生影响的还包括居民日常生活相关的生活附属物，诸如奶箱、报箱、空调室外机、栏杆、太阳能热水器等的乱摆乱挂，使得胡同环境呈现杂乱不堪的状态。这些生活附属物多由居民自行安装，布局散乱；而某些私自设置的空调室外机、栏杆等，由于安装不规范，甚至存在安全隐患。生活附属物大致可以分为实用型与装饰型两大类。实用型包括空调、太阳能热水器、奶箱、报箱、门窗护栏、晾衣绳（架）等（图2）；装饰型主要包括雨篷、灯光、窗格等。以交道口街道办事处辖区的黑芝麻胡同为例，胡同两侧界面被大大小小的生活附属物覆盖。空调室外机安装的位置各不相同，有的设在屋顶，有的设在挑檐下，有的设在墙角，有的设在建筑的正立面，有的设在建筑的侧面，而且高度也不尽相同，高高矮矮，各自为政（图3）；报箱的设置相对集中一些，多半是以大门为中心，或在门板上，或在门栏上，或在门旁边的墙壁上，但是颜色又各有不同，红的、绿的、黄的、白的，五花八门，好不热闹（图4）；门窗护栏也颇为抢眼，有的紧贴门窗，有的突出一定距离，再堆放上杂物，可谓空间的“集约利用”的典范。胡同里设置这些附属物大多没有具体规定，也没有居民约定，大家想怎么弄就怎么弄，以至于成为今天这样的局面。3图2黑芝麻胡同里的晾晒行为图3黑芝麻胡同里各自为政的空调室外机图4黑芝麻胡同里五花八门的报箱、奶箱1.4人车混行、停车紧张，安全隐患大建国前的北京是一个慢速城市，城市的街巷格局也是以适应慢速交通而设计的，除了御道与几条大街，北京城内最多的，与市民日常生活联系最为密切的就是这些宽宽窄窄、多如牛毛的胡同。而现在的北京，在现代化、汽车工业化空前发展的状况下，胡同里最多见的情4况就是两排满满的停车，如果宽度不够，就停一排。以北京胡同最宽的12米为例，如果停上两排车，要占去5-7米的空间，剩下的一半空间要供行人行走、自行车通行等，可见其局促；停车收费后问题更加突出重，收费的地方尽量不停，原来胡同很窄不停车的地方，现在反而想办法去停车，胡同里的交通阻塞更加严重，救护车、救火车都进不去，存在很大的安全隐患（图5）。因此不少居民常常利用石块、椅子等在胡同里设置简易路障以阻止乱停车现象的发生。1.4人车混行、停车紧张，安全隐患大建国前的北京是一个慢速城市，城市的街巷格局也是以适应慢速交通而设计的，除了御道与几条大街，北京城内最多的，与市民日常生活联系最为密切的就是这些宽宽窄窄、多如牛毛的胡同。而现在的北京，在现代化、汽车工业化空前发展的状况下，胡同里最多见的情4况就是两排满满的停车，如果宽度不够，就停一排。以北京胡同最宽的12米为例，如果停上两排车，要占去5-7米的空间，剩下的一半空间要供行人行走、自行车通行等，可见其局促；停车收费后问题更加突出重，收费的地方尽量不停，原来胡同很窄不停车的地方，现在反而想办法去停车，胡同里的交通阻塞更加严重，救护车、救火车都进不去，存在很大的安全隐患（图5）。因此不少居民常常利用石块、椅子等在胡同里设置简易路障以阻止乱停车现象的发生。图5胡同里普遍存在的停车行为（北兵马司胡同、秦老胡同）最近笔者在南锣鼓巷调研时，发现胡同里出现了通过安装地锁来占用胡同内停车位的现象，成为一种新的胡同空间占用行为（图6）。出现这种现象的原因，一方面胡同内居民拥有私家车的数量不断增加，而另一方面胡同里的停车空间有限，街区附近也没有适合停车的场所，所以胡同里的居民就私自在胡同里安装地锁，把它支起来，然后锁上，别人的车停不了；解开锁，趴下来，刚好是一个停车位，自己就可以停车了。你占我也占，你安我也安，仅前圆恩寺胡同就有地锁20个之多，南锣鼓巷社区李书记说：“好多人安了地锁，但平常不回来，只周末回来，使得胡同本来有限的空间就更加局促了。”《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》中指出：“历史文化保护区的道路交通规划应采取多种方式，因地制宜地解决出行和车辆停放、道路宽度等问题。”《保护规划》这类“因地制宜”过于面上、笼统的说法在实际操作层面根本得不到落实。按《保护规划》规定，将近80%的胡同要求以承担非穿行性交通为主，但现实状况确非如此；同时，《保护规划》中过于含糊的用词，诸如“主要是”、“可以”、“适当”等等，在对于以明确定量为要求的交通管理来讲，缺乏对胡同交通定量的规定，在具体管理中很难起到有效的指导作用；此外，交通主管部门也没有针对胡同交通的具体规定，譬如哪些胡同可以车行，哪些胡同要限制车行等等都没有明确的规定，在胡同的交通功能以及停车问题上存在明显的规划与管理疏漏。5图6胡同里用来占用停车位的各种各样的地锁1.5文化遗产保护滞后，状况堪忧1.5.1文化遗产保护永远跟不上胡同拆迁的步伐建国伊始，北京旧城范围内共有旧平房1700多万平方米。1949-1979年，共拆除旧平房约300万平方米；1980-1999年，共拆除900万平方米，平均每年拆除约50万平方米；而2001-2003年，城四区拆除危旧房达445.94万平方米，平均每年拆除约150万平方米。虽然文物局迄今为止已经公布了七批市级文物保护单位名单，共264处；公布了658处挂牌“保护院落”。但这种名单的公布缺乏有力的政策支持与管理监督，在经济利益或者所谓的“公共利益”面前，也难逃被拆迁的命运。就在2009年，为了国庆60周年庆典，西长安街新华门地段的道路拓宽，拆迁区域要作为特殊用地进行建设。当地居民说，西城区房屋管理局早在2009年3月6日就张贴了拆迁公告。公告显示，此次道路拓宽涉及9条胡同和3条大街，其中，包括紧邻国家大剧院的石碑胡同、与西长安街不过10米之遥的双栅栏胡同和东安福胡同等（图9）。“没病找病”网友称：“为了迎接六十年大庆，为了检阅，西长安街要展宽，展宽大的结果那就是北京的好几条胡同又消失了。这些古迹怎么保护，没有人关心，也没有媒体报导。好歹这也是三百年的文物啊！就是新华门对面的墙，也有近百年的历史了，也不能说拆就拆了吧？要么真的是北京的文物太多了，太不值得保护了”。[7][6][5]图72009年西长安街拆迁[8]保护区人口情况、建筑情况的复杂程度是可想而知的，面对这样复杂的局面，目前仅有两项主要的拆迁政策来应对——19号文和87号文，这两个文件针对不同的历史时期、不同的矛盾问题各有侧重、各有优缺点，但面对保护区如此复杂的现实情况，仅仅靠这两个政策是远远不够的，更何况这两项政策也早已滞后。政策制定并非易事，专业性很强，需要很长时间的研究过程，还需要不断地完善和补充，而目前这项工作基本处于无人问津的停滞状态。新的问题曾出不穷，但是办法还是老一套，政策之间空隙过大。从保护规划来看，旧城拆迁高潮期是在1990-2000年，而保护区范围划定是在1999年，保护规划出台则拖到2001年，而补充保护区名单，扩大保护范围的历史文化名城保护规划出台是在2003年；编制规划的目的是在于提前对问题做出预警措施，但北京旧城保护规划的滞后却非常明显。[9]1.5.2保护范围的划定给胡同保护带来的尴尬1999年，北京市政府批准了《北京旧城历史文化保护区保护与控制范围规划》，旧城25片历史文化保护区正式划定，其中14片在皇城内，7片在皇城之外的内城，还有4片分布在外城。占地面积1038公顷，占旧城总用地面积的16.6%。2002年，在旧城内补充了5片历史文化保护区。2004年，增补新太仓、东四南、南闹市口三片历史文化保护区。至今，北京旧城内先后三次划定共33片历史文化保护区，总占地面积1807公顷，占旧城用地的29%[10]。在这33片历史文化保护区范围内有胡同500多条，尚有600多条胡同位于保护区范围之外，占到胡同总数量的一半还多。这一部分胡同应不应该保护，应该怎样保护，保护措施又应该如何制定，目前还缺乏具体的规定，也没有得到应有的重视。保护区内的胡同