论对行政自由裁量权的控制

1武汉理工大学学院本科毕业论文（设计）作者：指导教师：所学专业：法学学号：年级：完成日期：联系电话：电子邮箱：[e-mail]2目录1.行政自由裁量权概述1.1行政自由裁量权的概念1.2行政自由裁量权的特征1.3行政自由裁量权存在的原因2.行政自由裁量权滥用的表现及其危害2.1行政自由裁量权滥用的表现2.2行政自由裁量权滥用的危害3.控制行政自由裁量权的基本原则---行政合理性原则4.控制行政自由裁量权的具体措施4.1加强对行政自由裁量行为的立法控制4.2加强行政机关自身对自由裁量权的控制4.3加强对行政自由裁量权的司法控制4.4加强对行政自由裁量权的社会监督3中文摘要行政自由裁量权作为现代行政法的核心内容，是法律赋予行政机关的一项重要的行政权力。现代社会的发展，使行政机关享有的自由裁量权呈现不断扩大的趋势。行政自由裁量权的存在，一方面适应了现代社会飞速发展以及高效行政的需要，另一方面，实践中行政自由裁量权的滥用，又带来严重的负面效应和弊端。行政自由裁量权的适度、合理行使对法治有重要的促进和保障作用，但其膨胀和错位对依法行政构成了极大的威胁。如何对行政自由裁量权进行有效控制使其最大限度的服务于社会，成为现代行政法领域中一个非常重要的问题。本文通过对行政自由裁量权的概念、存在必要性的再认识，剖析了当前滥用行政自由裁量权的种种表现及其危害，分析了控制行政自由裁量权滥用应遵循的基本原则，初步探讨了控制行政自由裁量权的方法和途径。关键词:行政自由裁量权依法行政合理性原则有效控制4AbstractAsthecorecontentofmodernadministrativelaw,administrativediscretionisanimportantpowerthatauthorizedbylawtotheadministrativeorgan.Withthedevelopmentofmodernsociety,theadministrativediscretionpresentsatrendofexpansion.Theexistenceoftheadministrativediscretion,ontheonehand,meetstheneedofthedevelopmentofmodernsocietyandthepromotionofadministrativeefficiency;ontheotherhand,theabuseoftheadministrativediscretioninprancewillbringseriousnegativeeffect.Ifitwasexercisedproperlyandrationally,itwouldpromoteandguranteetheruleoflaw,butitsexpansionandabusewillthreatentheruleoflawseriously.Howtocontroltheadministrativediscretioneffectivelytomakeitservethesocietybesthasbecomeaveryimportantquestioninmodernadministrativelawarea.Thepaperanalyzesthepresentationanddamagesoftheabuseofadministrativediscretionandprobeintothewayofcontroladministrativediscretionbyreconsiderationoftheconceptionandnecessityofadministrativediscretion.Keywords:mleoflawadministrativediscretionrationalprinciplecontroleffectively5绪言随着当代社会经济和科技的发展，政府规范、调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。现代行政是一种“自由裁量”的行政。自由裁量权能使行政主体审时度势、灵活机动地处理问题，极大地提高行政效率，但是也容易导致行政权力行使的主观性、任意性，造成行政权的滥用与失控，对公民的合法权益造成损害。而法治的精髓在于对政府权力的控制并使公民的权利得以保障。中国目前正在大力推行法治，依法行政是法治建设的核心和关键。依法行政的实质是一个控权问题，特别是对行政机关行政自由裁量权的规范和控制。在社会关系日益复杂和社会事务日益专业化、技术化的今天，怎样在赋予行政机关一定的、必要的自由裁量权以保证行政的灵活性、应变性的同时，又对之加以适度的规范和控制，以防止其滥用造成对相对人及公共利益的损害，己成为各国行政法学者的共识和热切关注的课题。研究如何对行政自由裁量权进行有效控制就具有重要的现实意义。61.行政自由裁量权概述1.1行政自由裁量权的概念自由裁量权在理论上一直存在争议,中外学术界对其界定不尽相同。英国著名法官霍尔斯伯勋爵在一个案件中提出:“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使,而不是按照个人观点行事,应按照法律行事,而不是随心所欲的。它应该是法定的和固定的,而不是独断的、模糊的、幻想的,它必须在所限制的范围内行使。”[1]美国《布莱克法律词典》将其定义为:“在特定情况下依照职权以适当和公正的方式做出作为的权力。”[2]德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔则认为：“行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式,构成裁量。法律没有为同一事实要件只设定一种法律后果,而是授权行政机关自行确定法律后果,例如设定两个或两个以上的选择,或者赋予其特定的处理幅度。”[3]在我国,自由裁量权的概念最早见于王岷灿主编的《行政法概要》，该书提出:凡法律没有详细规定,行政机关在处理具体事件时,可以依照自己的判断采取适当的方法的,是自由裁量的行政措施.[4]王名扬先生在《美国行政法》一书中定义是：“自由裁量是行政机关对于作出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取的行动方式中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动,或不采取某种行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容,也可能是执行任务的方7法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动的决定在内。”[5]姜明安先生则认为行政自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在行政管理中根据立法目的和公正合理原则，自行判断行为条件，自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。[6]上述各学者的观点,不仅大大丰富了对行政自由裁量权内涵的认识，而且为进一步研究行政自由裁量权和加强对行政自由裁量权的规范提供了认识的基础和可能的条件。分析国内外学者关于行政自由裁量权的论断，很难说上面的几种定义哪个是最为完善、最为科学的。因为自由裁量权的含义是多维的，从不同的角度来界定，它的定义是有区别的。我更赞同姜明安先生的观点，因为在他的定义中既明确了合法性原则，又把行政合理性原则提高到了一定的高度，从而更科学的界定了行政自由裁量权的内涵。只有以合法行政限制自由行政，以合理行政监控行政自由，行政法治在实质意义上才不致流为一句空谈。1.2行政自由裁量权的特征尽管各国学者的观点不尽相同，但综合起来，他们基本上都认为行政自由裁量权具有以下几个特征:其一，行政自由裁量权是由法律授予行政机关的权力。它的行使主体是行政机关，它是行政机关所独有的一项职权，有别于司法审判中法官的司法自由裁量权。8其二，行政自由裁量是行政主体享有的在法定的职权范围内根据自己对法律的理解和对具体情况的判断做出自认为适当的决定的自由选择权。这是行政自由裁量权最本质的特征。其三，行政自由裁量权并非是一种不受控制的权力，其行使也必须符合法律规定，符合公平、正义的原则，必须以法律规定为前提，在法定限度内进行。其四，行政自由裁量权表现为两种情况:一是决定是否作出某个行政行为；二是在各种不同的法定措施中，行政机关根据案件的具体情况选择哪一个。1.3行政自由裁量权存在的原因早期法治主义的政府观从保障公民的自由与权利、反对封建专权、防止权力滥用的角度出发，不承认政府有自由裁量权。但是，由于现代经济与科技的迅速发展，行政事务日益繁杂，行政权力不仅要对社会秩序进行管理，而且要主动为社会谋福利，因而行政权力逐渐扩张，其重要表现就是行政主体行使巨大的自由裁量权。这是现代行政管理的客观要求，也是社会发展的必然结果。从我国社会发展水平实际来看，行政自由裁量权运用范围较为广泛，具有客观的必然性。具体说来，是由以下几个方面的因素所决定的：第一,弥补法制不足的需要。法律本身即具有概括性和稳定性的特点，由于行政事务的广泛复杂性和人们认识能力的非至上性，立法9者的预见能力不可能发挥得精确无误，预见到某个法律问题之内的所有可能发生的一切案件，因此，行政主体在执法实践中也就不可能做到案情事实与有关法律、法规的条款均能完全对应、丝丝入扣。这样就只能赋予行政主体有在法律规定的范围内，依照法律的原则和精神进行自由裁量的权力，以弥补立法的缺憾。第二,高效行政的需要。行政机关是一个国家社会、经济、文化建设的组织者和管理者。在组织和管理过程中，最大限度地提高行政效率是任何行政机关都内蕴着的价值追求。针对纷繁复杂，发展变化的各种社会现象，为了使行政主体能够审时度势，权衡轻重，对各种特殊、具体的社会关系产生的问题能够果断的处理和解决，在使用的方式、方法等方面应有一定的自由选择的余地。法律法规赋予行政主体在法定范围内行使自由裁量权，可以增加行政能动性，提高行政效率。第三,社会关系复杂化的需要。现代社会，随着经济发展和社会进步，社会生活日益复杂，行政权也随之扩张到社会生活的各个领域。而且随着社会文明的进步和科学技术的发展，行政的专业性、技术性因素进一步增多，行政管理已更趋复杂。因此，愈来愈多的行政管理领域需要行政机关根据客观实际情况和法律原则及自己的理性判断加以灵活自由裁量处理。第四,实现个案正义的需要。作为法治的基本要求，“法律面前人人平等”不仅指在遵守法律方面的平等，更重要的是指在适用法律方面的平等。立法提供的是一套统一的规则，他所追求的是一般的正义10和普遍的公平。然而同一法律规则不可能适用于它所调整的社会关系的所有表现都一样公正。因此，需要赋予行政机关以自由裁量权，允许其对行政事务进行个别考虑和对待，从而使立法上追求的普遍正义通过行政执法转化为个别的正义。2.行政自由裁量权滥用的表现及其危害自由裁量权并非是一种不受限制的权力，它从产生的那一天起，就存在着被滥用的可能性，正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[7]自由裁量权犹如一把“双刃剑”，一方面自由裁量权能使行政主体审时度势，灵活机动地处理问题，极大地提高行政效力，另一方面它又极容易导致行政权力行使的主观性、任意性，造成行政权力的滥用与失控，对公民的合法权益造成损害。因此行政自由裁量权是一种必要又必须着重控制的权力。对行政主体而言，既要有所授权，又要有相应的控权，而要真正地做到这一点，就必须对行政自由裁量权滥用的表现形式及其危害进行深刻的认识和分析。2.1行政自由裁量权滥用的表现行政实践中普遍存在以下几种不正当滥用行政自由裁量权的情况:第一,对法律、法规中的弹性条款作任意性解释。这类法律条文11既是赋予行政主体一定的自由裁量空间，同时也是行政主体行政的依据，对其进行任何的任意扩张或限制性的解释都是不正当的。第二,行政自由裁量行为在行政处罚中显失公平。这违反了行政管理的平等性和同一性。虽然法律法规赋予行政主体自由处理的权力，但这一自由是以其立法目的和合理性原则、合法性原则等重要原则为前提的。行政主体在做出行政自由裁量行为时,要牢记“人人平等”的权利观念，以统一的标准公平地施加于行政相对人。[8]第三,行政主体拒绝或故意拖延履行法定职责。由于我国在行政程序规则方面不够健全,使得行政主体在运用行政自由裁量权处理行政事务的同时，也