试论新区域主义视野下的珠江三角洲区域整合(张紧根)

“公共管治的理論和實踐”學術研討會Conferenceon“PublicGovernance-Theories&Practices”1试论新区域主义视野下的珠江三角洲区域整合张紧跟中山大学行政管理研究中心摘要：20世纪90年代以来，新区域主义在欧美发达国家兴起，新区域主义主张区域治理应该是区域内多元利益相关者的协作共治。从珠江三角洲区域整合来看，是一种缺乏治理的地方政府间协调与合作，因此无法有效治理区域发展中诸多公共性问题。从新区域主义的视野来看，要提升珠江三角洲区域整体竞争力，应该适时转变为区域治理。关键词：新区域主义区域治理珠江三角洲区域整合OntheRegionalIntegrationinthePearlRiverDeltafromtheViewofNewRegionalismAbstract:ThenewregionalismhasemergedinthedevelopedstatesSincethe1990s.Regionalgovernanceshouldbecollaborationandcommongovernanceamongmanystake-holders.However,theregionalintegrationinthePearlRiverDeltaisthecoordinationandcooperationamongthelocalgovernments.Themodescan’tgovernthemanycommonproblemsoftheregionaldevelopmenteffectivelybecausetheyareshortofgovernance.Fromtheviewofnewregionalism,itisnecessaryoftransformingtheregionalintegrationlackofgovernanceintoregionalgovernancetopromotethewholecompetitivenessinthePearlRiverDelta.Keywords:NewRegionalismRegionalGovernancethePearlRiverDeltatheRegionalIntegration随着珠江三角洲经济社会的高速发展，大量区域性公共问题随之产生。为了有效生产与供给区域公共产品，解决区域经济发展中的区域性公共问题，需要形成常态的区域治理，以保证区域公共事务得到及时、有效的治理。为此，珠江三角洲地方政府间开展了一系列以双边和多边协调与合作为基本内容的区域整合。无庸讳言，区域整合有效地促进了珠江三角洲区域的协调与合作，但也存在着内在的缺陷。从20世纪90年代在欧美发达国家兴起的新区域主义来看，区域治理应该是通过建立整合的政府或专门的机构，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下，进行的一种解决区域宏观和微观问题的政治过程。1而珠江三角洲的区域整合是一种缺乏治理的地方政府间协调与合作，过分强调了地方政府在区域整合中的中心角色，区域整合的议题只是围绕区域内各级地方政府的需要而展开，不能涵盖区域内全部的公共事务。因此，要进一步促1Norris,D.F,WitherMetropolitanGovernance,[J]，UrbanAffairsReview,2001,36(4):532~550.“公共管治的理論和實踐”學術研討會Conferenceon“PublicGovernance-Theories&Practices”2进珠江三角洲的区域整合和提升其整体竞争力，应该走向新区域主义下的区域治理。一、珠江三角洲区域整合的展开在地理上，珠江三角洲是指广东省三水——石龙一线以南至滨海的冲积平原地区，由珠江水系的西江、北江、东江及其支流潭江、绥江、增江带来的泥沙冲积而成。1994年7月，广东省委省政府明确提出珠江三角洲经济区要成为广东首先实现现代化的一个经济区。同年10月，广东省政府提出“建立珠三角经济区，让这一地区在广东率先实现现代化，以此为龙头，实现全省‘中部地区领先、东西两翼齐飞、广大山区崛起’的梯度发展战略和力争20年基本实现现代化的目标”。1995年6月初，广东省有关部门根据珠三角经济区发展战略，完成了《珠江三角洲经济区城市群规划》。在这一区域经济发展战略推动下，珠江三角洲地区经济社会持续高速发展，整体竞争力不断增强，奠定了率先实现现代化的坚实基础。一方面，随着珠三角区域一体化的发展，大量的诸如区域发展中的投资与贸易、基础设施建设、资源配置、环境治理、公共安全、发展规划等诸多区域性公共问题问题应运而生。面对诸如珠江污染治理、打击跨境犯罪、统一规划等区域性公共物品的供给，传统的以行政区划为边界的单一地方政府显然是无能为力的，因此珠江三角洲区域双边或多边的政府合作就逐渐被提上议事日程。另一方面，当我们放眼望去就会发现，现实已来不及让珠三角进行长时间的孤芳自赏和沾沾自喜，因为时空已快速转换到21世纪，“东南西北中，发财到广东”的口号已被“80年代看广东，90年代看浦东”所代替。一直以中国改革开放排头兵角色自居的珠三角，正被迫“走下神坛”，并不得不正视长三角咄咄逼人的竞争。明眼人不会不清楚，近些年各城市间盲目的无谓的争斗让珠三角元气大伤，形势逼人。在这种情况下，近年来，面对珠三角区域发展中的问题种种，各级地方政府逐步意识到区域整合的重要性，因此都积极参与这一区域政府间的协调与合作，不但区域整合的意识开始确立，而且在越来越多的领域开始实现了初步的制度整合。首先，区域整合的意识开始确立。近年来，珠三角地区的整合力度不断加大，主动融入区域发展已经成为基本共识。如深圳市委领导人明确指出，“深圳要加强与广州的合作，加强与东莞、惠州、佛山、珠海以及珠三角其他城市的合作，实现优势互补、共同发展”。2而在广东省政府准备重新规划珠三角后，广州、深圳、珠海、东莞4市主要负责人都表示，即使“新蓝图”实施会让他们作出暂时牺牲，也将以大局为重。3在2003年的广东省人大会议上，来自珠三角地区的各个地方政府负责人不约而同地表达了一个共同的心声和主张，即建立珠三角地区市长联席会议制度，加强区域合作，提高珠三角的综合竞争力，实现共同繁荣和发展。4其次，在诸多方面实现了初步的制度整合。具体表现在：1．加强区域统一规划。区域规划不仅是国家实现区域协调发展的重要工具，而且也是政府介入区域发展最具影响力的工具。特别是对涉及到区域发展中的公共性议题，任何单一地方政府的权限是无法有效处理的，因此加强上级政府的统2田川、张凡：《大珠三角淡化龙头之争，区域整合迎来引人注目的转机》，《粤港信息日报》2003年1月6日。3《广州深圳东莞珠海同意整合珠三角要重新规划》，《南方都市报》2003年1月15日。4《建立珠三角市长联席会议制度》，《南方日报》2003年1月15日。“公共管治的理論和實踐”學術研討會Conferenceon“PublicGovernance-Theories&Practices”3一协调是刻不容缓的事情。近年来，区域规划逐步成为当代中国政府的重要议程。在2003年人大与政协会上，区域发展正式成为讨论的议题，并且在当年9月由国家发展与改革委员会正式宣布，区域规划将成为“十一五（2006~2010年）”中的重要内容，并强调长江三角洲、京津冀地区、成渝地区和东北老工业基地等成为新五年规划编制中区域规划重点研究的地区。20世纪90年代末以来，在长江三角洲地区咄咄逼人的发展态势以及全球化进程加快所带来的竞争压力下，广东省政府也开始强化政府替代，逐渐开始加强对珠三角地区经济社会发展的整合规划，如明确广州和深圳是本地区的中心城市、全力支持广州成功申办亚运会和开发南沙、联合整治珠江流域环境治理、重新规划珠三角地区城市化建设和城市功能定位、组建大佛山和大广州等一系列城市行政区划调整等。2004年9月，《珠江三角洲环境保护规划》经广东省人大审议通过并付诸实施。2005年1月，《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004~2020年）》经广东省人大常委会审议通过并付诸实施。当然规划的制定只能说是适应了区域经济发展的趋势，在实际操作过程中还应该加大协调力度，务求取得实效。2．都市圈的规划。早在1995年的《珠江三角洲经济区城市群规划》中，就确立了“以珠三角有机协调的城市群为整体，以广州为核心，以广州至珠海和以广州至深圳的发展线为主轴，建设大广州和珠江口东西两岸3个都市带地区。后来，经过不断完善，形成了珠江三角洲三大都市圈的基本发展规划。在空间格局上，珠三角地区要形成两条发展主轴、三大都市圈，呈网络状发展。两条发展主轴分别向香港、澳门延伸，一条是广港发展轴；一条是广澳发展轴。三大都市圈分别是中部都市圈（广州、佛山）、东岸都市圈（深圳、东莞、惠州）、西岸都市圈（中山、珠海、江门）。而在近期发布的《广州2020：城市总体发展战略》中，新规划关于广州的产业发展布局包括了“区域产业协调”、“市域产业布局”和“产业组团空间布局“等3个方面的内容。在区域产业协调方面，广州未来将以生产性服务业为核心，构建大珠三角城市群的服务中心。同时，以汽车产业和物流为核心，加强广州与佛山产业联系，构建一体化的广佛都市圈，以及与东莞形成合理的纵向分工体系，构建世界级先进制造业走廊。5都市圈规划有别于传统意义上的城镇体系规划，它突破了行政区划的限制，并遵循城市与区域发展的规律，对空间规划的创新与指导产生了积极的效果。都市圈规划并未挑战已有的规划编制、审议和实施的管理体制，其中的工作重点是在完备的纵向控制系统当中，增加横向的沟通管道，并建立横向的协商对话机制作为区域整合的一项重要工具。从这些内容来看，都市圈规划在促进区域整合中的意义是不言而喻的，其中它必需透过“淡化行政区划”，以及“在尊重各方利益的前提下，以市场机制为准则、以政府协调为手段、以跨区基础设施和大型骨干工程为先导”的各种不同方式来达到区域间没有障碍的目的。3．行政区划改革。在珠江三角洲，由于行政区经济已经成为区域经济一体化发展的梗阻，因此20世纪90年代以来展开了大规模的行政区划改革。首先，由于“市管县”体制所引起的条块分割以及市县争利的矛盾等弊端，与江苏、浙江等省推行的“强县扩权”的改革不同，珠江三角洲地区的行政区划改革表现为撤县（市）并区，将大城市行政区周围的县或县级市改为区，纳入到大城市行政区范围内，为解决市管县产生的诸多矛盾以及为大城市与周边地区的统一规划和协调发展创造条件。在这种背景下，2000年的广州将原来代管的县级市花都与番禺5《向西构建广佛都市圈向东构建制造业走廊》，《南方日报》2007年9月21日。“公共管治的理論和實踐”學術研討會Conferenceon“PublicGovernance-Theories&Practices”4并入广州、2002年佛山将其原管辖下的顺德市、南海市、高明市和三水市撤市并区而组建了大佛山。类似的还有珠海撤消斗门县设立斗门区、大惠州“合并”了惠阳市、江门市“合并”了新会市。这些中心城市的行政区划改革，一方面是由于自身市区所辖范围太小而不利于城市的整体发展，另一方面城市区域的扩大有利于提升自身的竞争力。其次，撤乡并镇的改革也在如火如荼地展开。2001~2005年，广东省的乡镇从1588个减少到1156个，撤并432个，撤并率达到27%；乡镇行政机关综合性办公室减少4153个，精简80%；精简乡镇人员近万人，行政支出减少了3亿多元人民币。6此外，撤并乡镇，降低了行政管理成本，减轻了农民负担，减少了基础设施重复建设，增强了中心镇和重点镇的集聚辐射功能，促进了资源科学配置。扩大区域中心镇规模，也有利于城市发展规划与合理布局，促进经济社会协调发展。4．地方政府领导之间的互动。在珠江三角洲，相关地方政府领导之间的互动是比较频繁的。现在在新闻媒体上，人们经常可以看到各个地方政府组织各种各样的学习团、交流团等，由主要领导带队，到相关地方政府所辖地区去参观、访问、学习、交流，实质上是寻求在经济发展方面互利合