财政专户资金纳入国库管理的可行性研究

财政专户管理是否科学规范，不仅事关财政资金的安全效率，更深刻影响国家宏观调控实施和财政体制改革。现行财政专户管理存在问题多，产生弊端多，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，为此，进一步加强财政专户资金管理势在必行。现行财政专户管理主要的问题我国现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过财政部门在国库设立单一账户、收入机关在国库、商业银行及信用社设立的多重财政账户分散进行的。这种运作方式存在的主要问题和弊端：（一）专户数量大、种类多，随意开户、多头开户问题突出。近年来，随着地方财政收支增长，地方政府、财政部门出于一些操作性行为需要，往往巧立名目，开设了大量的财政专户，重复和分散设置账户问题突出。据我们对广西各地进行调查，至2013年6月末，各地共开有财政专户数千户，35种类型，主要包括非税收入、国土收入、社保、医保、基建、国债、预算外资金、扶贫、债务资金、节能减排、危房改造、工资资金中央特色专户、世界银行贷款等。有的还在同一家金融机构开设2个以上性质、名称相同的专户。由于各金融机构及同一金融机构不同营业网点的风险管理、内控措施、人员素质等存在差异，业务操作和管理工作水平参差不齐，容易出现风险防控问题，例如由于专户种类、开户金融机构及其对账方式等的不同影响了对账作用的有效发挥等，为财政专户资金安全埋下了风险隐患。（二）资金转移不规范，资金流向存隐忧。由于专户开户银行的选择以及资金在专户间的转移均缺乏规范管理，地方政府出于对地方金融机构的扶持，往往将专户资金（尤其是增量资金）转向农信社和地方商业银行。然而部分地方性银行业金融机构管理机制不够健全，资金规模较小，抗风险能力较弱，一旦发生流动性风险，势必会殃及地方财政资金。（三）资金闲置严重，风险隐患较大。由于大量的财政资金分散在各种不同的财政专户上，造成资金严重闲置。从调查的数据发现，一些地方财政专户余额是国库库存余额几倍之多，第二国库特征明显。（四）增加资金拨付环节，专户资金使用缺乏外部监督。调查发现，一些地方存在将预算资金从国库拨往财政专户，再通过专户分散拨往预算单位，将财政专户作为其控制预算进程的工具的情况。这既增加了资金拨付环节，也规避了国库对预算执行的监督，造成事实上的财政部门集预算编制与预算执行于一身，容易滋生寻租腐败行为，不利于财政资金的安全合规运行。此外，金融机构在存款任务考核重压下，将存量大、稳定性高的财政资金作为主攻对象，而在竞争财政性存款中“人情味”、利益氛围始终占主导地位的状况下，出现竞争无序、金融竞争市场恶化等问题。与其相对应的是地方政府会以此要求金融机构提供贷款来支持地方政府投资或地方经济发展，因此，大量的财政资金存放在商业银行，而大量的金融资源流向地方政府，中小微企业所得甚少，造成金融资源错配。专户资金纳入国库管理的可行性（一）国库信息化日益完善，技术基础扎实。一是国库信息化成效显著。经过多年的信息系统建设和完善，国库信息处理系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS）、国库会计数据集中系统（TCBS）三大核心业务系统基本建成，并基本覆盖全国各级国库。各级国库业务处理逐渐向网络化、电子化、无纸化转变，预算收支执行的效能明显提升，国库资金运转安全高效。国库服务社会的技术手段和保障能力大幅提升，为财政资金专户纳入国库管理提供了有力保障。二是资金清算汇划高速快捷。人民银行作为支付清算系统的管理部门，处于支付清算的核心地位，在全国建立了现代化的大、小额支付清算体系，拥有畅通无阻的资金支付与清算渠道，特别是近年来国库办理的直接支付业务既方便又快捷，为财政专户纳入国库管理奠定了扎实的技术基础。（二）国库制度日益完善，为财政资金构建了安全屏障。长期以来，人民银行国库以国库资金运行的规范性、安全性、流动性、收益性管理为主线，高度重视制度建设，逐步搭建了“操作流程优化、内控机制科学、风险责任明晰、控制重点突出”的国库管理制度框架，将国库各项业务种类和各个风险环节都纳入制度进行统一规范，切实保障了国库资金安全完整，为财政专户资金进入国库管理提供了坚实的安全堡垒。同时，各级国库根据业务发展和地方性业务需要，不断进行制度建设和完善。如2013年广西区分库根据广西非税收入管理实际，与自治区财政厅联合制定了广西非税收入电子缴库管理办法，对非税收入统一使用“待结算财政款项”科目缴库、实行非税收入缴库信息化管理等进行了明确，为财政专户资金进入国库管理后实行非税收入直缴入库打下了基础。（三）国库办理财政预算收支经验丰富，人员履职能力强。一是人民银行国库拥有长期办理财政资金预算收支积累的实践经验。在近30年经理国库过程中，人民银行国库不断推动国库信息化建设，在国库监督管理方面积极探索，建立了一套行之有效的业务操作和监督管理办法，使国库业务得以准确及时办理，国库资金风险得到有效防范，为财政专户全部纳入国库管理提供了牢固的实践保障。二是国库系统人员已经具备较高的业务素质和履职能力，这为财政资金专户纳入国库管理提供了有力的人才保障。（四）国库服务领域扩大，为推进国库管理财政专户创造了条件。改革开放30多年来，财政收支规模高速增长，国库库存余额及专户余额高位攀升，以广西为例，国库及专户资金余额从2010年末的1154亿元增加到2013年6月末的1663.6亿元，年均增长率达14.72%。面对巨额的财政资金，各级政府也存在加强资金管理的内在需求。另外，社会大众对财政预算编制、审批、执行以及财政决算结果进行更深入、更详细了解的意识与能力也有了明显的提高。推行阳光财政的呼声，公开、公平、公正行使财权的呼声，正在有力地促进我国财政预算管理改革。而改革的目标就是通过集中管理、统一调度，对财政资金加强监督。人民银行实行垂直管理，隶属于中央政府，不受地方各级政府部门控制，为财政专户纳入人民银行国库管理奠定了良好的舆论氛围及民心保障。近年来，国库已经逐步开办涉农资金、社保资金、救灾款项拨付等关系国计民生的相关业务，国库服务领域不断拓展，不再局限于传统的预算收支核算，为推进国库管理财政资金专户创造了条件。建议（一）对财政专户进行联合清理，为财政专户纳入国库单一账户管理奠定基础。人民银行与财政部门应对财政专户进行联合清理、整顿，对没有有效文件依据开设的财政专户以及政策执行到期或长期不发生业务的财政专户，尽快予以撤销，对资金性质相同或相似的财政专户进行精简归并，为下一步财政专户纳入国库单一账户管理奠定基础。（二）法规制度先行，推动法律法规制度建设完善。加快推动相关法律法规建设完善，为财政专户纳入国库管理提供法律依据。建议在新《预算法》中，明确国库单一账户制度，在《中国人民银行法》中强化人民银行经理国库职能，明确人民银行国库部门对财政收支执行的事中监督地位，并及时修改完善《国家金库条例》及相关法律规章，明确人民银行办理各项财政资金的收缴支付及监督管理权限。（三）加强顶层设计，推动国库信息化建设统筹规划。加强顶层设计，发挥科学技术第一生产力作用，从国家发展战略的高度积极推动国库信息化建设。一是加快研究制定全国统一的国库信息化建设规划，进一步明确国库管理信息系统建设的发展目标、基本原则、系统架构、组织体系等，为建设现代化国库奠定坚实的技术基础；二是制定切实可行的规划实施方案，明确各阶段主要任务、时间安排、工作程序与推广步骤等，确保国库信息化建设工作有条不紊地推进；三是着眼长远，坚持“继承与发展”，有效整合、优化现有系统，尽快实现现行各系统互联互通和信息共享。在此基础上，统筹兼顾，积极稳妥，逐步实现现行系统向发展规划的平稳过渡及有效对接。（四）完善地方财政体制改革，加快集中支付的改革步伐。进一步完善国库集中支付制度，加快国库集中支付的改革步伐，按照“横向到边、纵向到底”的要求，一是加快推进各级财政部门专项资金由国库办理直接支付的步伐，上下级财政部门之间的专项补助、转移支付、上缴下解等所有财政部门之间的资金，全部实现国库集中支付；二是加快实现财政非部门预算管理单位的国库集中支付步伐，在将所有预算单位纳入国库集中支付管理的同时，将非部门预算单位的财政专项资金支出，也纳入国库集中支付管理。（五）积极盘活财政资金存量，促进货币政策和财政政策的紧密结合。财政专户纳入国库管理后，必然要求进行国库现金管理以增加财政资金收益。因此在现阶段，人民银行可以结合货币供应量与财政有效支出的关系，在确保资金安全完整和财政支出需要的前提下，选择试点地区先行先试地方国库现金管理，及时疏导和规范财政部门地方财政资金运作，以达到人民银行和财政部门双向共赢目标。（作者为人民银行南宁中心支行行长）kcxifgt海南经济报