浅析职业病防治法律制度

浅析职业病防治法律制度吴杰20070194【摘要】：自2002年《中华人民共和国职业病防治法》及其配套法规颁布实施以来，职业病防治工作逐步走上法治化道路。但是在实践中，相关的职业病防治法律制度确出现诸多问题，本位将对该法律制度进行探讨。【关键词】：职业病，防治，劳动者，用人单位众所周之，职业病已经成为危害我国劳动者健康的主要卫生问题。为了控制职业危害，有效地防治职业病，全国人民代表大会常务委员会和国务院作出决定，制定了《中华人民共和国职业病防治法》。职业病防治法律制度是以职业病防治法为中心，因此本文以职业病防治法的相关规定以及实施中存在的问题来探讨职业病防治法律制度。一、职业病防治法律制度的概念（一）法定职业病要研究职业病防治法律制度，首先要明确一个概念，何为职业病？职业病，学界通常定义为：“是劳动者在从事职业活动过程中，因接触职业病因素而导致的疾病。”①由此可见，职业病的范围实际非常之广，不仅有公众通常较为熟悉的尘肺病、化学中毒，包括长期低头伏案工作的财会、写作、文秘等职业的人员易患的脊椎病，公司白领、科研人员等从事大量脑力劳动的人群高发的心脑血管疾病等。《职业病防治法》第2条规定：“职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。”而由于现实国情，当前职业病防治的重点是首先解决严重危害劳动者健康的最主要的职业病问题，包括职业性粉尘危害、放射性危害和其他有毒有害因素引起的职业危害。因此我国采取由国家向社会公布职业病名单的方式界定职业病范围，明确以法律规范的形式确定职业病范围，列入该范围的职业病，通常成为“法定职业病”。对于暂未列入其中的职业病，通常称之为“职业相关疾病”（又称职业多发病）②，这些不归职业病防治法的调整。（二）职业病防治法律制度职业病防治法律制度，是指调整在预防、控制和消除职业病危害，保护劳动者健康和相关权益，促进经济发展等活动过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。我国目前的职业病防治法律制度是以《中华人民共和国职业病防治法》为核心的一系列法律、法规、规章和标准。通过不断的补充完善，目前整个制度体系中主要有《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》、《国家职业卫生标准管理办法》、《职业病危害项目申报管理办法》、《建设项目职业病危害分类管理办法》、《职业健康监护管理办法》、《职业病诊断与鉴定管理办法》、《职业病危害事调查处理办法》等法规、规章以及近160个国家职业卫生标准。二、职业病防治中的法律关系职业病防治法律关系主要涉及四个方面当事人的权利义务：用人单位、劳动者、职业卫生技术服务提供者和政府职业病防治监督执法部门。“保护劳动者健康及其相关权益”是职业卫生工作的核心③，因此《职业病防治法》必须充分体现为保障劳动者的健康权益。只有健康权益得到有效的维护，才能达到保护劳动者健康的目的。为了达到此目的，立法的关键即在于明确职业病防治法律关系各方主体的权利义务，建立保证权利义务实现的相关法律制度，并监督其有效地实施。（一）用人单位与劳动者用人单位和劳动者是整个法律关系中最重要的两个主体。明确用人单位与劳动者双方在防治职业病方面的权利义务关系是职业病防治立法的主要内容。跋扈劳动者健康，用人单位和劳动者双方都有责任，但是主要责任在用人单位。④由于在用工环节中用人单位处于强势地位，而劳动者处于弱势地位，因此，正如用人单位必须支付劳动者劳动报酬一样，同时也应当对劳动者的健康负责。《职业病防治法》详细规定了用人单位和劳动者之间的权利义务关系，并建立了规范用人单位行为的相关法律制度，要求用人单位应当承担相应的法律义务。用人单位的主要义务有：采取措施，保证工作场所符合职业卫生标准和卫生要求；实施对劳动者的健康监护；作业管理或者劳动过程的管理；履行危害告知义务；履行对未成年工、女工等特殊劳动者人群的特殊保护义务；按照法律的规定，保证职业病患者和疑似职业病人的诊断、救治、康复和工作安置。⑤同时，为了保护劳动者健康，用人单位有权督促劳动者遵守国家职业病防治法律和用人单位依法制定的职业卫生管理规定，有权监督劳动者正确使用和维护职业危害防护设施和个人职业病卫生防护用品。对于劳动者而言，法律更多的强调了劳动者应当享有的权利，使劳动者能够运用法律武器维护自身健康权益不受侵害。其主要权利有：获得职业卫生教育、培训；接受职业健康交与、职业病诊疗、康复服务；了解工作场所存在的职业病危害因素、危害后果及其应当采取的防护措施；要求提供防护设施和用品、改善工作条件；拒绝违章指挥和强令没有防护的作业；对违反职业病防治法律、法规的行为提出批评、检举和控告；参与用人单位职业病防治工作的民主管理，提出意见。《职业病防治法》还规定，患职业病的劳动者应当享有国家规定的职业病待遇；职业病人除依法享有工伤保险外，依照有关民事法律还有获得赔偿的权利，有权向用人单位提出赔偿要求。此外，劳动者在离开用人单位时或有必要时（如申请职业病诊断时）有权向用人单位索取本人职业健康监护档案资料。⑥可以说，《职业病防治法》对从事有害作业的劳动者健康权益的保护是全方位的。同时，劳动者也有下列义务：学习和掌握必要的职业卫生知识；遵守职业卫生法规制度、操作规程；正确适用及维护职业危害防护设备和个人卫生防护用品。（二）职业卫生服务机构职业病防治工作总体而言是一项技术含量相当高的工作，需要强有力的技术支持。虽然保护劳动者健康的主要责任在于用人单位，但是其中不少专业性很强的工作，如工作场所危害检测与评价、有害原材料毒性鉴定、卫生工程防护、职业健康检查和职业病诊断、治疗与康复等专业技术，用人单位自身是没有能力完成的，必须由专业机构和专业人员来完成⑦。用人单位与提供上述技术服务的专业技术机构形成了委托与提供服务的关系。被委托方向委托方负责，提供符合国家法律法规要求的规范服务。由于职业卫生服务质量直接关系到用人单位是否全面履行法律规定的保护劳动者健康的义务，因此向用人单位提供职业卫生服务的单位、组织和个人的服务资质和工作质量也必须受到《职业病防治法》的规范，接受政府职业病防治监督执法部门的监督。（三）政府职业病防治监督执法部门政府职业病防治监督执法部门与用人单位之间构成了职业卫生行政管理上的管理与被管理的关系。此外，政府职业病防治监督执法部门还与提供职业卫生服务的单位和个人之间构成了职业卫生服务准入行政管理与被管理的关系。政府职业病防治监督执法部门的监督执法职责体现在以下几个方面：对用人单位遵守职业病防治法的情况进行监督检查，纠正违法行为，依法追究行政违法责任；对职业卫生服务机构的服务资质和工作质量进行监督管理；根据法律的授权，制定配套管理规章、规范和标准。提供政策指导，开展普法和职业卫生知识宣传教育。⑧（四）其他参与主体除了上述主要的四方面当事人以外，在《职业病防治法》中还强调了工会组织的特殊作用。作为中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，作为会员和职工权益的代表，工会组织“应该督促并协助用人单位开展职业卫生宣传教育和培训，对用人单位的职业病防治工作提出意见和建议，与用人单位就劳动者反映的有关职业病防治的问题进行协调并督促解决”，“工会组织对用人单位违法职业病防治法律、法规，侵犯劳动者合法权益的行为，有权要求纠正；产生严重职业病危害时，有权要求采取防护措施，或者向政府有关部门建议采取强制性措施；发生职业病危害事故时，有权参与事故调查处理；发现危机劳动者生命健康的情形时，有权向用人单位建议组织劳动者撤离危险现场。”此外，劳动和社会保障行政部门在《职业病防治法》中还承担了一项特殊的职能——建立工伤社会保险。由于一旦发生了职业病，不仅仅是劳动者的健康权益和经济利益受到损失，实际对用人单位和业主也有着巨大的影响，所以建立一套社会保险机制，将减少职业病给劳动者及其家属带来的伤害和减轻用人单位的负担，保障劳动者和用人单位的权益。三、职业病法律制度的定位一国之法是以体系化的形式存在的。笔者认为，在现代市场经济社会中，一国之法律除了传统的公法、私法以外，尚有社会法这第三个法域存在。公法以国家利益为本位，通过政府调节机制促进国家利益的最大化以及国家安全；私法以个人利益为本位，通过市场调节机制促进社会利益最大化以及社会安全。“在社会法域中，我们看到的满眼都是劳动者、消费者、环境污染受害者、妇女、老人、未成年人、残疾人这样的弱势群体”，因此将社会法规视作社会弱势群体权益保护法是毫无问题的。考虑到职业病防治工作的宗旨是保护劳动者，为深入研究职业病防治法律制度的定位，我们可以立足于《职业病防治法》属于社会法这一视角，与传统的公法、私法作简要比较分析。（一）调整对象《职业病防治法》与公法、私法的调整对象不同。公法调整的是“形式上不平等实质上也不平等”的社会关系，如行政法上行政主体和行政相对人之间的行政关系；私法调整的是“形式上平等实质上不平等”的社会关系，在这种形式上平等的社会关系中双方的实力不对称，一方是强势主体，另一方是弱势主体。如前所述，《职业病防治法》主要调整的是劳动者和雇主之间的劳动关系，在劳动关系中，劳动者和雇主的法律地位是平等的，但是在实力对比上雇主是强者，劳动者是弱者。这种“形式上平等实质上不平等”的社会关系如果由私法来调整，奉行契约自由原则，那么将会出现“经纪商的强者利用契约关系为欺压弱者的工具”的情形，从而造成灾难性的社会后果，危机社会稳定。《职业病防治法》的产生就是要解决“形式上平等实质上不平等”的劳动关系中由于双方实力不对称所导致的实质不公平问题，从而实现实质正义。表面上看起来，职业病防治法对劳动关系的双方实行了不平等的差别待遇，在《职业病防治法》上劳动者享有较多的权利、承担较少的义务，而用人单位承担较多的义务、享有较少的权利，但是这种立法上的不平等正是针对社会关系本身存在的不平等采取的矫正措施，实质上属于“形式上不平等而实质上平等”。（二）调整本位《职业病防治法》与公法、私法的调整本位不同。法之“本位”是指法调整社会关系时之出发点和立场。与公法所坚持的国家利益本位不同，与私法所坚持的个人利益本位也不同，《职业病防治法》坚持的是“劳动者利益本位”。《职业病防治法》所维护的“劳动者利益”是一种“社会利益”，它不同于私法所维护的“个人利益”。私法所维护的“个人利益”反映的是实力相当的分散化的社会成员各个不相同的私人利益，这种私人利益可以通过社会个体之间的“意思自治”、“平等协商”达成平衡，个别社会成员的“个人利益”由于特殊原因受损时还可以通过司法救济恢复平衡。《职业病防治法》所维护的“劳动者利益”反映的是劳动者这个在劳动关系中处于弱势地位的社会群体、社会阶层的共同利益，如将这种利益完全让劳动者个人通过“意思自治”、“平等协商”的方式去处理，那么将造成普遍的利益失衡状态，“劳动者利益”普遍地严重受损又将造成激烈的劳资冲突，终将严重地破坏社会稳定乃至一国之政治稳定。因此，在职业病防治法上，除了许可劳动者运用集体力量（工会）之外，国家公权力也不能再像在私法中那样，仅仅满足于在社会关系产生纠纷以后为当事人提供司法救济。在为劳动者提供就业服务，开发就业岗位，提高劳动者的就业能力，促进劳动关系的建立的同时，国家公权力还必须在职业卫生与安全等方面制定劳动基准，限制雇主在建立劳动关系时的“意思自治”；在劳动关系的运行过程中，国家还必须为劳动者提供与私法救济相比高效率、低成本因为“物美价廉”的职业卫生监察服务，保障劳动基准的有效实施，从而维护劳动基准所确定的最低限度的劳动者权益。（三）调整原则《职业病防治法》与公法的调整原则相同，主要遵循的是“权利义务法定”原则。在《职业病防治法》中没有给予用人单位和劳动者在职业病防治方面“意思自治”和“契约自由”，也不是采取社会法通常实行的“权利义务法定与约定相结合”原则，而是严格制定了一系列劳动者的权利和用人单位必须履行的义务，甚至在用人单位与劳动者的用工关系上也有相应规定，只有在劳动者的身体条件能够从事该项工作，用人单位才能雇用，否则用人单位将承担一切后果。之所以如此遵循如此原则，究其原因还在