第八章行政复议.

首都经济贸易大学法学院1第八章行政复议第一节行政救济与行政复议第二节行政复议的范围第三节行政复议法律关系主体第四节行政复议的程序第五节行政复议与行政诉讼的衔接首都经济贸易大学法学院2第一节行政救济与行政复议一、行政救济的概念行政救济是国家为受到行政主体侵害的公民、法人或其他组织提供的行政法上的补救的制度。行政救济是公法制度，以行政职务侵权行为的存在为前提。在公法制度范畴中，除行政法上的救济手段以外，在理论上还有宪法救济手段。对于行政侵权引起的权利救济，除了宪法和行政法上的救济手段以外，还有民事责任、刑事责任和行政纪律责任。首都经济贸易大学法学院3二、行政救济的种类按照当事人的法律救济提起权，可以是分别基于公民申诉控告权、行政复议申请权、行政诉讼起诉权和国家赔偿请求权的救济。（一）申诉和控告1.概念：行政法意义上的申诉，是遭受国家行政机关或者公共机构违法或者不当处理的当事人，向国家机关陈述事实和理由并要求给予法律补救的活动。2.程序：申诉权是公民维护自身权益的意愿表达权。只要不违反国家法律的禁止性规定，其表达意愿的对象可以是任何国家机关，可以采用任何表达方式（书面或者口头）、可以在任何时间提起。首都经济贸易大学法学院4根据我国现行立法，行政法意义上的申诉主要有以下几种：（1）向人大常委会申诉（2）向行政监察机关提出控告（3）向行政主管部门的申诉（4）信访首都经济贸易大学法学院5（二）行政复议和行政诉讼行政复议和行政诉讼属于程式化的救济途径，法律对提起、审理、裁判和执行的期限和方式等事项作出了具体规定。行政复议是行政机关依照行政复议程序受理和处理行政争议案件的制度。主要通过审查具体行政行为的合法性和适当性，为受到行政侵权的公民、法人和其他组织提供法律救济。行政诉讼是人民法院依照司法诉讼程序审查具体行政行为合法性的制度。因复议机关有管理经验和专门知识，故行政复议可以使争议处理更加及时、有效和便利。不足是其独立性不及行政诉讼。首都经济贸易大学法学院6（三）行政赔偿公民、法人和其他组织在其合法权益受到行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯造成损害时，有权依照法律规定要求国家承担赔偿责任和获得法律救济。目前，我国的行政赔偿救济适用专门的国家赔偿法，而不是适用一般的民事责任法。首都经济贸易大学法学院7三、行政复议概念与特征（一）行政复议的概念行政复议，是指行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。1、行政复议的目的是为了纠正行政机关作出的违法或者不当的行政行为，以保护行政相对人的合法权益。2、行政复议是一种依申请的行政行为。3、行政复议的客体主要是具体行政行为。首都经济贸易大学法学院8（二）行政复议的性质学术界的三种主要观点：1、行政复议是一种纯行政性活动，属于行政执法。2、行政复议是一种行政救济。3、行政复议是一种行政司法活动。我们认为可以从三个方面来认识：1、行政复议是具有一定司法性的行政行为2、行政复议是行政机关内部监督和纠错机制的环节3、行政复议是国家行政救济机制的重要环节首都经济贸易大学法学院9（三）行政复议的特征行政复议是一种行政行为，较之其他行政行为具有以下几个方面的特征：1、行政复议所处理的争议是行政争议。2、行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为。3、行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以通过听证的方式审理。首都经济贸易大学法学院10四、行政复议的基本原则行政复议的基本原则是在行政复议立法目的的指导下和遵循行政复议的基本规律设定的，是对行政复议具有高屋建瓴指导意义的基本行为准则。行政复议的基本原则不仅规范行政主体的行为，同时也规范行政相对人参与行政复议的行为。因此，行政复议的基本原则在行政复议法理论和实践中具有极其重要的法律意义。首都经济贸易大学法学院11（一）合法原则合法原则是指行政复议过程中，无论是作出被申请的具体行政行为的行政主体，还是作为申请人的行政相对人，或者是主持裁决的行政复议机关，都应当遵守现行的有关行政复议的法律、法规和规章。当然，主持裁决的行政复议机关依法进行行政复议活动是合法原则的核心要求。合法原则的主要内容体现在以下几个方面：1、主体合法2、依据合法3、程序合法首都经济贸易大学法学院12（二）公正原则公正原则是指行政复议机关对被申请的具体行政行为不仅应当审查其合法性，而且还应当审查其合理性。现代行政权的核心是行政自由裁量权，通过行政法控制行政权的关键在于控制行政自由裁量权不被滥用。公正原则便是用来防止行政自由裁量权滥用机制的根本准则之一。公正原则的核心要求：行政复议机关应当从合法性和合理性两个层面审查被申请的具体行政行为。首都经济贸易大学法学院13（三）公开原则公开原则是指行政复议机关在行政复议过程中，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，整个过程应当向行政复议申请人和社会公开。公开原则是现代行政程序法上的一项基本原则。主要要求：1、行政复议过程公开2、行政信息公开首都经济贸易大学法学院14（四）及时原则及时原则是指行政复议机关应当在法律规定的期限内，尽快完成复议案件的审查，并作出相应的决定。及时原则是对行政复议机关效率的要求，其主要内容是：1.行政复议机关应当严格遵守法定的期限，确保每个行政复议行为都能在法定的期限内完成，如果法律没有明确规定期限，行政复议机关则应当在合理的时间内尽快完成行政复议行为。2.行政复议机关应当敦促行政复议当事人遵守法定的期限。首都经济贸易大学法学院15（五）便民原则便民原则是指行政复议机关在行政复议程序中应当尽可能为行政复议当事人，尤其是为申请人提供必要的便利，从而确保当事人参加行政复议的目的的实现。这一原则的主要要求是：1.有关行政复议的规定应当尽可能考虑为申请人提供复议的便利条件。2.行政复议机关应当在法定范围内为当事人提供进行复议活动的便利条件。首都经济贸易大学法学院16五、行政复议基本制度（一）一级复议制度1.概念：指行政争议经过行政复议机关一次审理并作出决定之后，申请人即使不服，也不得向有关行政机关申请复议，而只能向法院提起行政诉讼的一种法律制度。2.理由：（1）尽快解决行政争议（2）司法最终解决原则3.基本内容：（1）行政相对人不服具体行政行为的，只能行使一次行政复议的申请权；（2）行政复议机关对一个被申请的具体行政行为只能做出一个行政复议决定；（3）只有法律规定可以进行多级行政复议的，才能构成一级行政复议制度的例外。首都经济贸易大学法学院174.法律意义：（1）为行政系统内自我纠正违法具体行政行为提供一个条件，但又不过分地依赖或者迁就行政机关自己纠错；（2）在为行政相对人及时提供司法救济途径的同时，又为行政相对人提供一个便利、快速解决行政争议的行政救济途径。首都经济贸易大学法学院18（二）书面复议制度1、概念：指行政复议机关对行政复议申请人提出的申请和被申请人提交的答辩，以及有关被申请人作出具体行政行为的规范性文件和证据进行非公开的、非对质性的审查，并在此基础上作出行政复议决定的制度。2、理由：（1）有利于提高行政争议解决的效率；（2）有些具体行政行为已经过行政听证，行政复议实质上是对该行政争议的“二审”，书面复议也是比较合理、可行的；（3）复议机关对被申请的具体行政行为所涉及的行政事务相对也是比较熟悉的，书面复议一般可以查清案件事实，达到作出行政复议决定的要求。首都经济贸易大学法学院193、内容：（1）复议机关主要是通过书面材料审查被申请的具体行政行为；（2）复议机关可以召集当事人了解案件情况，但不是必须当事人互相对质和辩论；（3）复议机关认为必要，可采用开庭形式审查，但这仅仅是例外。4、法律意义：（1）提高行政复议的效力，及时解决行政争议，减少行政复议的成本；（2）减轻行政复议中申请人与被申请人因“庭审”而产生的对抗情绪，有利于行政争议在行政程序中获得解决。首都经济贸易大学法学院20第二节行政复议范围一、行政复议范围概念指行政相对人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，依法可以向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围。立法：概括规定+列举（肯定列举和否定列举）《行政复议法》第二条：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。随后分别规定了可申请复议的行政行为的范围和不可申请行政复议的事项的范围。首都经济贸易大学法学院21二、可申请复议的行政行为根据《行政复议法》，行政相对人对行政机关的下列行政行为不服，可以依法申请行政复议：1、行政处罚凡是行政机关作出的行政处罚，行政相对人不服，都可以提起行政复议。2、行政强制措施对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等3、行政许可变更、中止、撤销行为对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证等证书变更、中止、撤销的决定不服的，可以申请行政复议。首都经济贸易大学法学院224、行政确权行为对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以针对这一行政确权行为申请行政复议。5、涉及经营自主权的行为经营自主权是指公民、法人或者其他组织依法享有的自主调配人力、物力和财产等用于经营活动的各种权利。实践中常见的侵犯合法经营自主权的包括：违法撤换企业的法定代表人、强制企业兼并或者分离、强制企业转让知识产权等。首都经济贸易大学法学院236、变更或者废止农村承包合同行为农村承包合同是农村集体组织与农民就承包经营集体土地、生产资料或其他财产所达成的明确相互间权利义务关系的协议，它包括土地承包合同、林业承包合同、牧业承包合同、渔业承包合同、果园承包合同等。7、违法要求行政相对人履行义务的行为指行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的行政行为。8、不依法办理行政许可行为行政相对人认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的，可以提起行政复议。首都经济贸易大学法学院249、不履行保护人身权、财产权、受教育权法定职责的行为。10、行政给付行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费等行政给付行为，行政相对人可以申请复议。11、其他具体行政行为行政复议的范围并不限于人身权、财产权，而应当包括宪法和法律规定的其他一切权利，远远大于行政诉讼。首都经济贸易大学法学院25三、可一并申请行政复议的行政规定的范围行政规定，指抽象行政行为中除行政法规、行政规章以外的其他规范性文件。《行政复议法》确立了对规定的行政审查制度。首都经济贸易大学法学院26（一）将行政规定纳入行政复议的必要性虽然行政规定不属于法，但是在很多情况下，行政规定却是行政机关作出具体行政行为的重要依据。行政规定审查制度的虚置，导致大量违法的“红头文件”成为行政机关作出具体行政行为的依据的重要原因。不赋予行政相对人对行政规定直接提起行政复议的程序权利，那么行政相对人的合法实体权益就不可能获得有效的保护。只能是“治标不治本”。首都经济贸易大学法学院27（二）可纳入行政复议的行政规定的范围1.国务院部门的规定2.县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定3.乡、镇人民政府的规定。上述行政规定均不含国务院部门规章和地方人民政府规章。对规章的审查依照法律、行政法规办理。另外，对于国务院制定和发布的行政法规、决定和命令不服的，应当根据《立法法》规定的程序处理。首都经济贸易大学法学院28（三）申请复议行政规定的法定条件行政规定所针对的是不特定的行政相对人，特定的行政相对人认为其违法而要求申请复议的，应当符