行政执法的基本原则讲座概要

0行政执法的基本原则讲座概要南通市“五.五”普法讲师团市国税局刘曙军基本原则具体内涵合法行政职权法定—无法律即无行政，越权行政即无效；法律优先—法律有规定的，行政行为不可违；法律保留—法律未规定未授权的，行政不可为；合理行政公平公正对待—同等情形同等处理，不歧视；考虑相关因素—对事不对人，不专断蛮横；符合适当比例—目的手段相匹配，杀鸡不用宰牛刀；程序正当行政公开—阳光是最好的防腐剂；公众参与—听证制度与不得单方面接触；公务回避—任职回避与执行公务回避；高效便民行政效率—高效、低成本履行职责；便利当事人—为人民服务；诚实守信行政信息真实—讲真话；保护信赖利益—不变卦；权责统一行政效能—充分授权，保证政令畅通有效；行政责任—有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿；1依法行政基本原则对税收执法实践的指导——兼谈税收执法风险的防范管理各位领导，各位同事：讲到“法治”，在我国可谓是好事多磨。现在“依法治国，建设社会主义法治国家”已经成为我国的基本国策，这是我国人民主权的国家本质所决定的，也是建立社会主义市场经济与和谐社会的内在的必然要求。依法治国在行政执法领域即是依法行政。重点和难点也是依法行政。依法行政是现代国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则，反映了人类社会从人治向法治转变的历史抉择。在此，我们要记住我国依法行政进程的3个重要时点的文件。一是1999年11月份国务院关于全面推进依法行政的决定（国发[1999]23号），对全国依法行政工作做出了重大部署；二是2004年3月份国务院发布了《依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)，进一步明确了依法行政的目标和具体要求，是我们建设法治政府的纲领性文件；三是2008年5月份国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号），进一步推动工作的意见，表明了在全面小康建设和谐社会的关键阶段，国家最高层高度重视依法行政的重要性，充分认识到当前市县政府依法行政的重要性与紧迫性。因此，我们在基层的各级行政执法机关，除了依法行政，已经别无选择。依法行政在学理上有两大基本原则，即行政合法性原则和行政合2理性原则。《纲要》在依法行政总体原则下，对全面推进依法行政工作提出了具体要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，这就是我们依法行政的基本准则。以上准则要求对行政执法具有很强的指导性，也是《纲要》极为重要的一个亮点。本人试图结合税务行政执法工作实际，从全面推进和提高税收法治的层次和执法质量的角度，对依法行政的基本准则和内容、该准则在税务行政执法领域中的适用，以及该原则对税收执法风险与问题的化解，做一个简要汇报，敬请领导和同志们批评指正。我们先从一个例子讲起：2003年3月，北京公民陈欣率先要求退还“多征”车辆购置税税款复议案发生，北京相继有50多位购车人加入，在网上公开以后，广东也有10多位购车人加入复议队伍。案件的起因是，2003年1月12日，夏利tj7316u型号汽车降价，由11.8万元降至9.7万元。而税务总局直到3月1日才对该车型最低计税价格作调整。降价以后的该型号夏利车车价要低于3月1日调整前的最低计税价格。北京市交通部门依据《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》第七条第二款“纳税人购买自用或进口自用应税车辆，申报的计税价格低于同类型应税车辆的最低计税价格，又无正当理由的，按照最低计税价格征收车辆购置税”的规定，按照调整前的最低计税价格对3月1日前购置该型号的夏利车征收车购税，陈欣等人均属此情况。他们认为车辆随市降价的理由是正当的，因此要求退还“多征”税款及利息并审查最低计税价格的依据。在处理该案时，总局考虑了几种因素，一是理论上若总局最低计税价格及时快速重新核定出台，不会出现本案争议，也就是说最低计税价格与市场价格的变化相比，总有一个滞后性，是造成本案的制度性根源；二是车购税第七条规定了一个“正当理由”的概念，照常理说，市场原因，而非具体买卖双方特殊因素，应认为是“正当理由”，偏偏代征机关与纳税人出现不同的理解；三是该车购税案一旦行政机关败诉，退税并不限于已申请行政复议的上述公民。鉴于此案的重要性，总局受理复议申请后，中止复议，请示国务院法制办研究答复：一是税总有无权力制定最低计税价格？二是就第七条相关问题作出解释，什么是“正当理由”？三是该案要不要退税？国法办在法定期限内作了答复，只确认了税总要在市场价格调整后尽快作出最低计税价格，也就是说仅仅明确回答了税总有无权力制定最低计税价格一个问题。实际上，这个回答也间接肯定了市场价格是正当理由；顺理成章，退税也应该。但又将皮球踢了回来。我们主持会议的一位局领导最终拍板，作了一个决定。认为以后类似情况，纳税人可先不缴税，等税总最低计税价格确定后再缴税。在总局确定最低计税价格前，如果申缴了税款，即使形成了多缴税款，也不能退税。而事实上，如最低计税价格确定时间长，纳税人不可能不缴税，因为不缴税，车子上不了牌照，总不能买了车放在家里吧。所幸，纳税人在规定的时间内未提起诉讼，可能是以单个纳税人而言，标的太小，而打3官司又不那么容易。各位如果关注的话，税总现在发布新的车购税文件规定的计税价格，一旦纳税人申报计税依据低于最低计税价格，可以该文件为征税依据。而该文件“暂”不对外公布！该案真实地反映了我国当前税收执法工作现状，对案中事实与做法，仁者见仁，智者见智，但是从行政法治的角度看，该案与合法行政、合理行政等原则的关系，值得我们深思。一、关于合法行政合法行政是行政合法性原则的具体要求，就是说行政机关实施行政管理应当依法进行，遵守合法性原则，这是现代法治对行政管理活动的最基本要求。从规范性、明确性角度，我个人认为应该界定为“行政法定”原则更为准确。对该原则我们需要掌握三点。第一是行政职权法定原则。即行政机关的组织设置和权力行使是法律授予的，其权利能力是法律规定的，“无法律即无行政”。就是说，行政机关实施行政管理必须有法律的授权，并在法律授权范围内进行，否则“越权无效”，此即职权法定。为什么这样说？这里是有政治和法理基础的，不论是社会契约理论还是人民民主理论，都表明国家机器是在国民的同意下，各自让渡一部分权利而组合成的，公共权力是在公民权利“信托”的基础上构筑的。姓社姓资，概莫例外。我国宪法规定，行政机关是权力机关的执行机关，因此，行政机关行使的行政权力是权力机关通过法律授予的；行政机关自己不能给自己授予权力，必须由法律授予。即便是美国采取联邦制，也是各州权利对联邦权力的转让“授予”。换句俗话说，就是“名正而言顺”，否则就是名不正言不顺。职权法定的另外一个意思是，行政权力不可以由当事人双方进行约定，即税务机关执法活动不能和纳税人就税收讨4价还价（“包税”制度--起源于古罗马时期）。前面我们讲的案例，北京市交通部门能够征收车辆购置税，就是依据中华人民共和国车辆购置税暂行条例和国务院机构改革调整而行使的法定职权，所以当事人申请行政复议，按照法律规定就要到我们税务局进行。我们尊重职权法定的准则，就是要坚持：我们政府实施所有的行政行为，原则上都要有法律依据；否则，行政行为就没有正当性。这亦是我们看一个社会与国家究竟是否为法治与人治的分水岭和试金石。该原则包括质和量的两个方面。其实，公法领域都是如此，如刑法“罪刑法定”原则，税法“税收法定”原则，行政处罚法之“处罚法定”原则等，公权力机关的所作所为，都需要有法律的明确规定，不能类推，不能随意扩大或限制解释，甚至不能追溯既往；这是法治国家的底线。因此，我们公务员都要有这样的理念，政府是公共行政，行政权力是有限（有限政府）的，除非法律（人民）明确授予。第二是法律优先原则。或称法律优位原则，即法律优先于行政，就是说行政活动不能违背法律的规定，法律规定了事情只能这么办，行政就只能这样实施，不能够以其他方式实施。换句话说就是“法律有规定的不可违”。该原则还有一层意思，就是国家机关制定的法规范之间的效力等级与相互关系问题。一切规范，都必须与全国人大制定的法律保持一致，不得抵触。这在我国宪法和有关组织法中有明确规定：国务院根据宪法、法律制定行政法规，国务院各部委根据法律、行政法规制定规章，地方政府根据法律、行政法规和地方性法规制定5规章。据此，我国行政处罚法也规定，在法律已设定行政处罚的情况下，行政法规可以再作具体化的规定，但必须在法律规定的违法行为、处罚种类和处罚幅度的范围以内。对规章作了更为严格的限制性规定。总之，下一位阶法规范要与上一位阶规范保持一致。《立法法》对此有明确规定，当地方性法规与行政规章对某规定不一致时，如国务院认为应适用地方法规的，可以；如认为应适用行政规章的，必须由上一级即全国人大来决定。举例来理解，就象我们家庭中，外孙子和孙子打架，最后的权威裁判者只能是爷爷，除非老爸不支持他的儿子，就是这个意思。在这里，我给大家介绍一件很有影响的行政诉讼案例。河南省某农民对该地的种子站出售的假种子造成的损失，提起行政诉讼，在法院审判过程中，对河南省种子条例和中华人民共和国种子法的理解和适用问题就出现争议。这里，就涉及到法律优先原则的适用问题。第三是法律保留原则。这是指行政活动只能在法律规定的范围内行动，法律没有规定的，即法律自己保留下来的事情，法律没有授权的，行政机关就不能够做。以上意思浓缩起来一句话，就是“法律未规定未授权的不得为”。我国《立法法》规定了“国家专属立法权”，明确列举了有些事项的立法权只属于法律。其中，最为重要的是关于公民基本权利，包括人身权，财产权，言论、集会、结社、出版、游行、示威等政治权利，宗教信仰、受教育权等权利的保障。如果要对公民的上述基本权利作出限制或不利的设定，只能由法律进行。所以我们不能将限制人身自由、行政处罚、审批、收费以及行政强制执行6的设定权授予其他规范性文件。这些只能由法律设定，这属于法律绝对保留的情况。注意：以上职权法定原则主要强调行政执法要有法律规定和授权，否则越权无效。法律优先原则主要强调的是法律规范的效力等级问题。一般地说，下位法不能与上位法相冲突或相抵触，行政机关制定行政规范必须要有“法律根据”，即根据上位法的规定进行。而法律保留原则主要强调的是对某些事项没有法律规定或授权，行政机关即不能作出，否则就违法。也就是说，法律优先原则是从消极的角度来防范或约束行政活动，要求行政活动不得违法；而法律保留原则则从积极的角度约束行政活动，要求行政活动不得涉及立法保留范围的事项或者说行政行为必须具有法律依据。换句话说，就是在法律没有规定或者规定有欠缺时，确定行政活动是否合法的标准不是法律优先原则而是法律保留原则，即看行政机关作出的行政活动是否得到了法律的授权。例：仇和言论“凡是法律没有规定的，我们都可以做”的法理分析。从当前进一步解放思想的角度看是可以理解的——“读书和思考无禁区”；至于能否“做”或是“不做”，就是看行为主体。一般而言，公民的权利是无限的，除非法律明确予以禁止；只要是法律没有明确禁止的行为，原则上公民都可以做，这是公民自由的基础。但是行政执法有基本的行为准则。行政执法人员有三重身份，分别适用不同的“规矩”。（举例说明）即是说，仇和以上言论混淆了公权力与私权利行使的本质与规则。公权力是从私权利延伸出来，让渡出来的，7这是有限的，因此要节制和控制，防止公权力滥用侵害私权利，这就是法律保留原则。以上我们简单介绍了合法行政的主要原则和内容。现在按照合法行政原则的要求，结合税收执法实际，我们认为，税务行政活动应切实规避和解决“越权行政”与“行政不作为”等执法风险问题。1.税务行政越权主要是指：一是无权限。即没有行政职权的组织或者人员，却行使了一定的行政权力，也就是通常所说的“无权行使了有权”；如税务机关对综合资源利用企业认定与年审、对高新技术企业技术标准认定等，而这些技术性、专业性较强的资格认定标准实在不是税务部门所能承担得了的，而一旦纳税人弄虚作假骗取资格情况时又增加了自己的责任，出现问题后很被动。还有如工会经费代征；民政福利企业认定等。在行政审批制度改革以前，这样的事例更多。二是超越权限。具体包括事务越权（即超越本机关的主管权