行政管理学教案

行政管理学教案第一章绪论第一节行政管理学的研究对象及主要内容一、行政的含义通俗――国家政务的管理活动（中国通用词典）行政—是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。（一）政治与行政政治和行政同是历史的范畴，只有在国家诞生以后，才有政治的现象，也才有“政”可“行”古德诺：《政治与行政》政治――国家意志的表达；行政――国家意志的执行；但这种界定也不严密，行政不可能不表现国家的意志，执行不可能不体现政治。现代政府无不积极参与政治决策，无不积极体现统治阶级的意志。（二）立法、司法与行政西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分设议会、法院和政府“独立”行驶。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。我国实行“议行合一”的原则。（三）行政与管理行政是政务的推行，管理是事务的执行；行政的层次较高，管理的层次较低。行政也是一种管理活动，行政与管理不是两个对立的概念。把管理看成是更大范围的系统，行政是该大系统中的子系统。国内学者的观点：•行政是国家行政机关行使国家权力，管理国家事务的活动。（狭义）•行政是行使国家权力从事国家管理的活动。（广义）行政活动：行政机关的活动、立法活动、司法活动一切管理事务都属行政的范围。包括企事业单位。（最广义）西方学者的不同见解：1.从政治与行政关系立论，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。2.从“三权分立”立论，行政是与立法、司法并立的“三权”之一；行使行政权力的活动，即属行政活动。3.从公共管理立论，行政是一种社会公共管理活动，社会公共管理机关（国家的、自治的、社会的）进行的管理活动都属行政活动。二、行政管理的含义最广义：一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行活动；广义：对国家政治目标的执行；狭义：国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务、机关内部事务过程中所进行的计划、组织、指挥、协调、控制的各项管理活动。三、行政管理学的含义及其研究内容1、含义：行政学行政管理学，又称行政学、公共管理学、公共行政学、政府管理学。英语：Administration，PublicAdministration，PublicManagement，是研究国家行政组织对国家事务、社会事务和自身内部事务进行有效管理的规律的科学。（1）主体―国家权力机关的执行机关，也就是行政机关（2）客体－国家事务、社会事务、机关内部事务（3）基本依据－行政权力（4）根本原则－依法行政、依法管理（5）根本目标－实现行政管理的科学化2、研究内容：行政权力、行政职能、行政组织、行政领导、公务员管理、行政决策、行政监督、行政效率与行政改革。四、行政管理的特点1、执行性；2、政治性；3、权威性第二节行政学的产生和发展一、行政学的产生1、社会经济的飞速发展；2、管理思想的突破；3、资产阶级政治学理论的发展二、行政学发展的几个阶段1、提出与创立时期（1887－1918年），代表人物：威尔逊，古德诺，法约尔，泰罗2、正统时期（1919－1941年）代表人物：韦伯，怀特，古立克3、批评与转变时期（1942－1952年）代表人物：巴纳德，西蒙4、应用与发展时期（20世纪60年代）代表人物：德罗尔，里格斯5、挑战与创新时期（20世纪70年代）代表人物：弗雷德里克森6、总结与探索时期（20世纪80年代）代表人物：布坎南，奥斯本三、中国行政管理的发展19世纪末20世纪初翻译、引进30年代国内学者发表研究专著：张金鉴《行政学的理论与实际》（1935年）；高等院校设行政学课程；孙中山的五权分立思想－立法、行政、司法、考试、监察1934年行政效率研究会，《行政效率》半月刊1952年行政管理学学科被撤消我国从１９８６年就开始恢复公共管理学科研究与教育。首先在高等教育政治学一级学科中设置了行政学或行政管理二级学科，并逐步兴办了行政学硕士教育。1988年中国行政管理学会成立，会刊《中国行政管理》。1995年国家行政学院北京成立。１９９７年，在研究生教育中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入到管理学门类公共管理学科之中。１９９９年５月，国务院学位委员会正式批准在中国开始试点兴办公共管理硕士（ＭＰＡ），从学位教育的角度满足不断增长的社会需求。第三节学习研究行政管理学的意义、原则和方法一、学习研究行政管理学的意义1、推动社会经济文化的发展2、经济体制改革的深化和政治体制改革的展开3、推进社会主义现代化建设事业的发展4、造就一支适应社会主义现代化建设需要的行政管理队伍二、学习研究行政管理学的指导原则三、学习研究行政管理学的的方法第二章行政权力第一节行政权力的内涵一、行政权力的内涵行政权力是国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能的一种强制力量。1、行政权力是国家政权的重要组成部分2、主体是国家行政机关及其工作人员3、目的和任务是管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能4、是一种合法的强制力量二、行政权力的来源、性质及特点（一）现代行政权力的来源1、宪法、法律和法规是行政权力的重要来源2、惯例裁决是自由裁量权的重要形式3、授权（法律授权和人为授权）4、法理（二）行政权力的性质和特点1、服务性或人民性2、派生性或执行性3、统一性或垂直性4、权威性或强制性（三）行政权力运行的基本原则1、以民意为基础2、以政策为依据3、以法律为准绳三、行政权力的功能及分类（一）功能1、维护社会秩序；2、调控经济；3、保持领土完整；4、防止消极破坏作用（二）行政权力的分类1、行政性立法权；2、行政性管理权；3、行政性决定权力（三）行政权力与行政管理过程组织权威，人事决定权，财务决定权，行政事务处理权第二节行政权力与行政体制一、行政体制的内涵及形式（一）行政体制的内涵及特点—中央集权制和地方分权制（二）行政体制的基本形式1、集权制；2、分权制；3、均权制二、我国行政体制的改革与发展（一）我国行政体制的弊端及其成因1、政治上；2、经济上；3、文化意识上（二）我国行政体制改革的进程第三节行政权力与行政责任一、行政责任的内涵及特征（一）行政责任的涵义政治责任、法律责任、道德责任、行政责任（二）行政责任的基本特征1、不可推卸性；2、法律的规定性；二、行政责任的分类1、依职位而产生的行政责任和依法而产生的行政责任2、一般行政责任和专门行政责任3、程序行政责任和实体行政责任三、行政责任和行政处罚四、行政监督政治监督、行政监督、法律监督、社会监督第三章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能的含义和特点1、行政职能是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。2、特点：（1）政治性和社会性；(2)动态性和相对稳定性；(3)多样性和整体性二、行政职能的类型（一）行政职能的变化（1）社会的进步，行政职能也变化。不同社会发展时期的行政职能不同。从国际社会来看，20世纪以来，大体经历了三个时期：二战以前，政府职能主要是发展军事力量；二战以后，政府职能主要是发展经济实力；20世纪末期以后，政府职能主要是提高综国力，合提高人们的生活质量。（2）不同经济体制的行政职能不同（见下表）。经济体制可分为计划经济、变革时期和市场经济三种类型，其行政职能见下表。经济体制类型发展动力政企（社）关系行政职能履行职能方式计划经济行政命令政企不分、政社不分直接干预社会经济事务计划、命令变革时期行政命令、利益驱动政府主导、社会参与逐渐退出竞争性领域经济、法律、行政多种手段市场经济利益驱动、社会自主社会主导、政府规范退出竞争性领域、提供公共产品制定政策、法律（3）不同生产领域的行政职能不同。社会生产活动按是否有直接经济效益划分为三个领域，其行政职能见下表。领域产品特征政府职能变化趋势非竞争性公共产品提供、积极参与部分由社会提供半竞争性准公共产品参与基础性产品更多的社会参与竞争性私人产品不参与（4）世界银行发展报告将政府职能概括为两块三类。见下表。政府职能类型解决市场失灵促进社会公平小职能提供纯粹的公共产品消除贫困和疾病中职能基础教育环境保护规范垄断企业活动劳动保险金融法规社会保险积极职能协调私人活动，财产再分配（二）行政职能的内容（一）、政府基本职能1.政治职能，是指政府在国家和社会中所起的政治作用。是政府最基本的职能之一。主要有：阶级统治职能；保卫职能；社会治安职能民主职能。我国政府的政治职能，主要是通过发挥国防、外交、公安、安全等职能部门的作用来行使的。2.政府经济职能，是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。这是政府最重要的一项职能，它鲜明地体现着上层建筑决定于并服务于经济基础的特性。政府在经济领域的职能主要表现在如下几方面：（1）为市场经济提供制度基础：（2）政府的资源配置职能，指的是通过公共部门收支活动以及相应政策的制定、调整和实施，实现对社会现有的人力、物力、财力等社会资源结构与流向的调整与选择。政府配置资源的原因：公有财产资源与政府配置职能。在共同财产权的例子中，由于每个人都有使用财产的权利，但却是免费的，即使用价格为零，理性的个人会尽量多使用共同财产，除非供给充分,否则就会导致该财产的状况迅速恶化。（哈丁，公物悲剧）对此，市场不可能很好地配置资源，当通过市场交换无法形成一套自愿协定时，政府机构可以提供一种解决办法。政府可以通过强制性进行资源配置，能对未经协调的结果进行帕累托改善。（帕累托最优，即社会能否达到这样一种状态，当不能作进一步的变化以便使一部分人处境变好而同时不会引起另一部分人处境变坏的时候，我们就称这种资源配置的状况为帕累托最优，或帕累托效率。）公益物品与政府资源配置职能。外部效应问题与政府资源配置。为此政府需要采取措施，鼓励有正外部效应的物品多多生产，而为了解决负外部效应，则应该采取措施，控制有负外部效应的物品过度生产。（3）调节职能，政府可以试图调节生产者和消费者的决定，以减少垄断性和外部效应。（4）收入再分配职能。慈善机构无法完全履行再分配的功能，于是政府通过强制力来实施收入再分配，就成了一种强有力的替代选择。其手段主要是财政手段。最直接的手段是：(1)税收转移方案，一方面，对高收入家庭课征累进所得税，另一方面对低收入家庭给予补助金；(2)用累进所得税的收入，修建公共住宅等，为低收入家庭提供公共服务；(3)对大多由高收入消费者购买的货物进行课税，对主要为低收入消费者使用的其他物品给予补贴。（5）宏观经济稳定的职能。宏观经济失衡表现在：总需求不足、通货紧缩，总需求大于总供给、投资不足、通货膨胀，投资不足、经济增长停滞、就业不充分，国际贸易收支不平衡等。手段：政府可以借助货币政策和财政政策等政策工具，比如通过增加或者减少货币供应、调节关税或汇率、改变公共支出、税收和利率等，使宏观经济达到大致的均衡。3.政府文化职能是指政府指导和管理文化事业，领导和组织精神文明建设的职能。它是国家行政管理最古老、最重要的职能之一，并且在不同时代，不同国家有着不同的内容和方式。我国现阶段的文化事业一般包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育、文物、图书馆、博物馆等。4.政府社会职能是指政府所承担的社会服务和社会保障职能。它是维护社会安定团结、保证社会正常秩序的基本前提之一，从某种意义上说，社会职能是政治职能的基础。社会职能有广义和狭义之分，广义的社会职能是指所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了经济和文化职能之外的社会管理职能。政府的社会职能比较广泛，主要有下列内容：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障等职能。政府的社会职能，一般是通过建立专门机构来行使的。我国的民政部、公安部、环境保护部等是行使这些职能的机构。三、行政职能的意义1、认识行政管理的前提；2、建立行政机构的依据；3、反映着行政机构的性质和运行方向；4、是变革行政机构和行政活动方式的重要前提；5、是确定和划分行政职权的基础和依据；第二节行政职能转变一、行政职能转变的含义是指政府职责和功能为适应客观