行政管理学组织中存在的问题

泰勒认为，组织是通过分工和职能的分解、权限和责任的等级分层，来合理地协调人们的活动，从而达到某个共同的、明确的目的或目标。巴纳德认为，组织是两个或两个以上的人的意识协调的活动或效力的系统。这种观点强调组织的主体是人，对组织的管理要以人为中心。贝特朗菲认为，组织是为实现某种目的而以某种方式联合起来的人力、物力系统。上述的几种组织概念的阐释，是在充分运用社会科学、自然科学的新成就来研究企业管理所积累的经验基础之上而形成的。简单地说，组织是由两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群关系。在现代社会中，组织所追求的目标有公共目标与非公共目标之分，据此，人们可以把组织划分为公共组织和非公共组织。公共组织是指不以盈利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共关系、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。非公共组织一般不以公共利益为目标，他们追求和维护的是组织成员的私人利益。以盈利为目的的企业就是典型的非公共组织。公共组织的基本元素物质要素：人员（人是公共组织的主体，核心。离开了人的参与，一切组织都不存在，一切组织的活动都无法进行。）、经费(经费是维持公共组织运营与发展所不可获缺的因素。)、物资设备（它是公共组织赖以生存和发展的物质基础。）精神要素：目标(目标是组织赖以存在、发展的基础和原因，是组织存在的灵魂，是组织前进的方向。）、责权结构（权责结构是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各种组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系）、人际关系（和谐良好的人际关系状况，对于稳定组织的各种内在因素，调动组织成员工作的主动性、积极性，有效地实现组织目标具有不可忽视的作用）公共组织的特征1、以增进公共利益为目标2、公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性3、公共组织受到高度的公共监督4、公共组织的活动具有政治性5、公共组织的目标形式上清楚但实际种模糊，且行为绩效评估比较困难6、公共组织具有一定的独占性公共组织的结构公共组织结构有纵向结构和横向结构之分，纵向结构形成公共组织的层级制，横向结构形成公共组织的职能制。公共组织的纵向结构：最高层次为决策层，中层为协调指挥层，基层为技术操作层公共组织的横向结构：1、按业务性质分工（财政、外交部)2、按管理程序分工（咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门、监督部门)3、按管理对象分工（农业部、铁道部、交通部)公共组织的主要结构形式直线型职能型直线职能型矩阵型公共组织的类型政府组织改革的必要性1、逐步建立的市场经济体制要求进行相应的行政体制改革。2、民主化政治体制改革为中国行政体制改革提供了广阔的空间。3、行政效率低下导致公众的满意度降低，从而为行政体制改革提供了社会动力。4、西方国家公共部门改革的理论与实践给中国提供了有益的参考。5、现代科学技术发展为中国行政体制改革带来了机遇与挑战。1、着力转变职能、理顺关系（健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务;加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。）2、完善机构设置（加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制;精简和规范各类议事协调机构及办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题;统筹党委、政府、人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。3、健全科学民主的决策机制（具体表现为建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制;推行政务公开，完善政府新闻发布制度和信息披露制度;建立行政问责制，对政府进行监督。）4、完善政府管理法制体系（建立健全规范经济社会活动，特别是涉及市场主体行为、产权保护、交易秩序及劳动、就业、保障等的法律法规，为政府全面依法行政创造完备的法制环境，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究）非营利组织非营利组织特征1、正式组织性。达到一定规模，具有法人资格2、非政府性3、非利润分配性4、自主管理性5、志愿性6、公共性问题1、相关的法律制度不健全、政策环境不完善。我国虽然陆续制定了社团、民办非企业单位和基金会登记管理条例，但法制仍然不够健全。现行登记管理条例，对境外非营利机构在我国境内管理及活动，对境外人员在境内成立社团和举办民办非企业单位，对基层民间组织登记管理，对社会团体内部治理结构缺乏具体的或可操作的规定。2、资金和能力不足。资金是组织的生命线。相当一部分非营利组织资金严重不足，无法开展正常的活动，其中有不少组织为了维持生存发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。资金、人才等资源不足之所以制约组织的发展，除了受到社会经济发展水平、制度环境与社会文化方面的限制之外，更重要的原因在于非营利组织自身的能力不足。3、缺乏自治。非营利组织大都实际由政府部门发起，管理体制上，以政府主导为主，还不能完全做到政社分开。非营利组织无法独立地实现组织目标，没有能力自主地选择和开辟自己的自下而上和发展空间。中国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，而且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。4、监督系统薄弱。首先，监督管理机制不健全和监督漏洞大的问题突出。由于普遍存在决策、执行与监督没有分离，非营利组织内部的监督在组织运行中缺位，组织经费、社会捐款的使用，宗旨是否偏离，用人是否合理，都无从监督，导致滥用大众捐款、根本不重视成本效益、组织性质转变等等问题出现。其次，外部监督显得空洞，法律监督、财税监督、行政和财务等部门监督及捐款人公共评估监督的缺失，致使缺乏一套较完善的评估监测体系，使得监督流于表面。对策1、健全政策、法规。要构建市场经济条件下的非营利组织培育发展和监督管理的完整法律体系，以及非营利组织健康发展的优惠政策体系积极促进和培育非营利组织的发展，政府要给相应的税收优惠政策，引导民间财力资源合理流向公益事业，保护非营利组织的发展，为非营利组织营造一个良性循环发展的制度环境。加强监督，完善监督机制，非营利组织要实行财务公开，接受社会公众的严格监督，使非营利组织的经营活动在其宗旨下服从或服务于公众利益。2、加强政府对非营利组织的财政支持。政府的财政支持对非营利组织的发展是必不可少的。政府采购，尤其公开招标的方式，应是非营利组织获得财政支持的重要渠道，但在目前的实际运行中，大部分非营利组织尚未被纳入采购的对象。因而，在政府采购的进一步实行中，有必要认识到非营利组织是政府采购的重要面向对象，政府采购需要认真贯彻公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则，这样才能有利于非营利组织的发展和社会公益事业的开展。3、完善非营利组织的管理体制，使其在健康的环境下成长。首先，建立科学的制度化、规范化、程序化的管理体制。结合组织的服务对象为组织定位，制定长期战略、中期规划、短期目标。完善内部管理结构，形成制度化、规范化、程序化的管理。加强外部的沟通与竞争，在与其他组织交流学习中相互合作，在竞争中发展非营利组织，促使每一个非营利组织建立规范化管理体制，进行内部机构改革，建立非营利组织自我管理自我约束的自律机制。4、完善社会监督机制。从国际经验看，社会监督是一个不可替代的机制。社会监督机制的首要原则是公开。非营利组织必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息，包括被动公开和主动公开两种形式。另外，非营利组织由于其民间性和非营利性，与政府和企业的财务制度有着许多不同之处，因而建立非营利组织独立的财务和审计制度，是对其实行监督管理的前提。事业单位基本特征1、事业单位活动的非经济性和政治性。2、事业由政府主办并主管。3、事业单位经费由公共财政供给。4、整个事业单位系统具有行政性。问题1、事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解。（全额拨款的事业单位占绝大多数，事业机构和人员的快速增长，使各级财政不堪重负。）2、社会效益不高（由于事业单位总体上仍然由公共财政供给，且与行政管理部门的隶属关系没有根本改变。国家对事业单位管得太多，且经费有限。由于在对事业单位“放权”时对事业单位的根本性质缺乏明确的、符合当代公共管理发展的定位。3、与经济建设结合不紧密（由于没有改变计划经济体制下事业单位的非经济领域的定位，使科研单位的成果难以转化成生产力，或者使科研单位难以有必需的经费从事虽不是直接但却是经济建设基础性的研究工作，事业单位长期游离于经济建设之外的情况没有得到根本改善。）对策1、实行政事分开（政事分开就是要解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业单位自主解决，同时要根据中央有关取消事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地取消现行事业单位的行政级别。）1.1、实行职责分开（原来在政事一体化的体制下由事业单位承担和行使的政府职能，应交回政府由政府履行;而原来各级政府机构承担和行使的一些技术性、服务性的工作，应交给事业单位去完成。1.2、实行管理方式及手段的分开（政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按有关法律进行行政管理与监督;而在事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等具体事务的运作与安排上，由事业单位自己管理。）2、实行事业单位的分类改革2.1、具有准政府组织性质的事业单位，例如社会科学联合会、图书馆、博物馆，一方面对其进行全额拨款，并在经济发展的基础上逐步加大公共财政对其的扶持力度;另一方面，对其行为及内部管理要强化监督。2.2、具有一定经济效益的公益性的事业单位，例如养老院、大专院校、中小学校等应并入非营利组织中，依法实行严格管理，避免其由公益性变为营利性，从而改变其作为社会公共组织的基本性质和宗旨。2.3、具有生产经营性和能力的事业单位，例如广播电视台、报社等。这些单位实际上与企业的性质相同，对这些事业单位的改革应促使其企业化，实行企业化运作和自收自支