行政组织理论 案例分析 教材

案例1、黄石市机构改革巡礼[案例正文]湖北省黄石市是经国务院批准确定的全国16个中等城市机构改革试点之一。从1986年5月开始调查研究、设计改革方案，到1987年7月，按照省委、省政府批准的机构改革方案组织全面实施，到9月底基本告一段落，新的机构开始运行。机构改革前，黄石市共有县一级党政机关83个，工作人员3414人。党政职能不分，政企不分，机构庞大，人员臃肿，效率不高等我国机构中的通病，在这里也得到了充分的反映。在这次机构改革中，黄石市委、市政府的指导思想可以概括为16个字：转变职能，整体配套，精简统一，积极稳妥。具体做法是：第一，以职能分解作为机构改革方案设计的起点。黄石市在机构改革前，具体地分析了各专业局工作的情况，认为各专业局所承担的各种任务大体上可以划分为5项职能，即党群管理职能、综合经济管理职能、社会管理及服务职能、企业经营职能，行业管理职能，并发现各项职能的工作量依次为25％、15％、15％、12．5％、32．5％。如某局17个科室共57人中，担负党群管理工作的8个科室共14人，综合经济管理工作的2个科室5人，社会管理工作3个科室14人，企业经营管理工作2个科室17人，真正搞行业管理的只2个科室共7人。通过对职能的分解，不但可以看出某一单位该管什么，不该管什么，而且可以看出其内部该设置些什么职位，不该设置什么职位。这就为制定机构改革方案奠定了基础。第二，紧紧抓住政府职能转变这一环节。首先，按照党政职能分开的原则，市委不再设置与政府职能重复的经济部门。撤销了市委经济工作部。而且，企业党的工作开始实行属地化管理。其次，采取“撤局强委”的方式。通过撤销主管专业局，加强委办的职能，从过去的管理企业转变为管理行业，从直接管理为主转变为间接管理为主。具体来说，在工交系统，撤销了化工局，机械局、冶金公司、建材公司、纺织公司、医药公司，电子公司、一轻局、二轻局，加强了经委的综合管理职能，内设8个行业管理办公室，行业办是经委内的一个职能科室，由经委统一领导；在农业系统，撤销了农办、农林局、水利水产局、乡镇企业局，成立农委，在农委内设立农林牧、水利水产、乡镇企业、蔬菜等4个行业办公室；在财贸系统，撤销财办、商业局、粮食局、供销社，成立财政金融委员会，在财委内设立商业、粮食、合作商业指导等3个行业办公室；在城建系统，撤销了房地产管理局，合并了园林局与市政局，扩大了建委的职能。经委、农委、财委和建委内设的行业办公室都作为各委内设机构，主要行使行业管理的职能，而不是直接管理企业。这样，政府主管经济的部门由原来的委、局、公司三级管理，变为委、公司两级管理，减少了一级管理层次。同时，将产供销等生产经营职能下放给企业，将综合经济管理职能交给综合经济管理部门，初步达到了简政放权，转变职能的目标。第三，遵循“精简，统一、效能”的原则，以提高效率为目标改革机构。总体来看，黄石市这次精简的幅度是很大的，全市县一级党政机关由原来的83个减少到43个。其中市委仅设6个工作部门，市政府设36个工作部门，人员由3414人减少到2387人，尚空编38名。同时，充实加强了政府的工商、税务、金融等宏观调控机构，使政府机构设置更加科学化。黄石市从理顺关系，明确职责，建立统一的高效的行政组织出发，撤销了市科技干部局，其干部调配职能归市劳动人事局；市地方志办公室并入档案局；市体改办、市经济研究中心并人政策研究室；宗教侨务办公室并人市政府办公室；外事办公室并人外贸局，保留牌子；旅游局与市委、市政府接待处合署办公，三块牌子一套班子。第四，不但在总的原则上实行党政分开，而且还对党务机构的精简下了大的功夫。不但撤销了市委经济部门，而且撤销了市委讲师团，其业务归到宣传部；撤销市委经部门，其业务归市纪委和市检察院；党史办公室划归党委办公室。第五，把机构改革同合理安排富余干部结合起来。黄石市机构改革，富余干部一千多人，其中县级干部114名。做好这部分干部安置工作，是机构改革的一个大问题。黄石市采取果断措施，让一部分充实到工商、税务、银行、司法等急需加强的部门，一部分改行到了工厂企业，一部分下到了基层党政单位。虽然富余干部40％下到了基层，降职使用的也占41％(工资待遇不变)，但是，由于做好了干部的思想政治工作，结果富余人员的消化还是比较顺利。第六，把机构改革与经济体制改革结合起来，实行整体配套改革。在完善企业承包责任制，进行金融体制改革、计划管理体制改革和建立生产资料市场过程中来进行机构改革。黄石市将税务、工商行政管理、审计、统计、物价、计量等部门从政府各委办中独立出来，作为政府的直属机构。这种配套改革，给政府职能转变创造了前提条件。第七，准备充分，步子稳妥地进行改革。黄石市专门成立了机构改革领导小组，各个委办也成立了机构改革小组，其中又分监督小组、审计小组、人事安排小组、财务交接小组和办公室，严格制度，做到了顺利过渡；而且始终教育干部转变观念，服从大局，效果很好。黄石市机构改革，在突破产品经济管理体制的旧框架上迈出了第一步，在精简、统一方面，也取得了一定的成就。它适应了新的经济运行机制的要求，又促进新的经济机制的运行，从而促进了经济的发展。方案于7月份出台后，7至9月虽然持续高温，历史上一般产值是要下降的，但这次却上升了。当然，这次改革是在新旧体制交替中进行的，尤其是在上下都不动的情况下，不可避免地要遇到一些困难，比如如何真正建立完善的行业管理机制问题，仍需作进一步的探索。[案例思考]黄石市机构改革成功的主要经验是什么?[案例分析]黄石市机构改革成功的主要经验有以下几条：第一，机构改革一定要配套进行。既要与经济体制改革配套进行，又要与政治体制改革、于部人事制度改革配套进行。黄石市机构改革之所以能进展顺利，重要的一条就是因为机构改革不是孤立地进行的。经济体制改革为机构改革奠定了基础。比如，企业普遍推行了承包制，物资市场体系、金融市场体系等已初步形成，使企业有了较多的自主权和较好的外部竞争环境，企业不愿也可以不让政府包办一切，这就为政府转变职能提供了一个良好的外部条件。在干部人事制度改革方面，黄石市制定了一系列规章制度，使干部能上能下，能进能出，这就为富余干部的安排找到了一条途径。第二，机构改革一定要以转变职能为关键。职能不转变，机构改革只能在原来的圈子里转。黄石市成功之处就在于首先抓住了职能分解这一突破口，找到了现在政府机关职能方面存在的问题，从而为设计未来政府职能目标打下基础。黄石市转变职能的具体做法就是“撤局强委”，通过裁撤专业主管局，加强政府委办的综合管理职能，从而真正做到了从直接管理为主到间接管理为主，从微观控制为主到宏观调控为主的职能转变。第三，精简、统一、效能的原则是政府机构设置科学化的标准。光转变职能，政府机构仍不能达到科学化，只有把转变职能与坚持精简、效能、统一原则结合起来才行。黄石市对机构的裁减幅度是大的，在统一效能方面，该合的合，该撤的撤，该强的强，效果很好。第四，机构改革一定要慎重稳妥，防止出乱子。黄石市的机构改革能顺利完成，离不开这一条原则。它们成立了专门的机构改革领导小组，监督、领导机构改革的各个环节，看来效果是很好的。同时，市委、市政府强调加强对干部观念转化的教育，加强思想政治工作，教育干部树立全局观念，不争权，不夺利，从而为机构改革的顺利开展扫清了思想障碍。2、徘徊中的某市政府机构改革[案例正文]长期以来，我国县级以上政府中，专业经济管理部门分得过多、过细是政府机构膨胀的主要原因，改革或调整这些机构也是历次机构改革的内容，但我们始终没有摆脱“膨胀——精简——再膨胀”的恶性循环，其根本的原因是我们在历次机构改革中，囿于传统的计划经济管理体制，没有把政府的双重职能——社会管理者职能和国有资产者职能——分清，特别是随着社会经济的发展和科学技术的进步，产业部门越分越多，政府双重职能的混合加剧了政府机构尤其是专业经济管理机构的膨胀。某市1983年以来的机构改革是值得深思的。该市在1984年机构改革时，比照省级机构改革的模式，将机械、冶金、电子、化工、轻工、纺织、建材、建筑工程等工业管理局改名为工业公司，试图向经济实体转变，分清政府管理经济的双重职能。但由于这种改革并没有明确原有工业管理局所属企业的资产与换牌后的工业公司的产权关系，也没有把原工业管理局的行政职能转向相应的政府机构。这就使得工业公司没有资产经营职能，难以向经济实体转化而且又使得原有企业主管部门与所属企业固有关系发生脱节。这在当时该市经济体制仍以计划管理为主的情况下，造成了经济管理许多环节的紊乱。对此，市政府不得不在维持行政机构序列的前提下，重新赋予上述工业公司行使原有的行政管理职能，并规定这些公司使用事业编制。行政的待遇和职能、公司的牌子这种体制，使得这些工业公司成为典型的行政性公司，从而不但没有分清政府的双重职能，反而强化了双重职能的混合。随着该市作为经济特区商品经济的发展，这样的体制越来越不适应改革开放形势的发展。在这种情况下，市政府着手重新研究转变职能的问题。在中央关于清理整顿行政性公司的政策指导下，1988年该市在机构改革上迈出了新的一步：决定机械、冶金、电子、化工、轻工、纺织、建材、建筑综合总公司等7家行政性公司停止行使企业主管部门的职能，在3年内彻底向经济实体转变，并逐步发展为自负盈亏的综合性企业集团。撤销二轻管理局，组建市集体企业联社，列人事业单位，面向全社会，代行市政府管理市属集体企业的部分职能。原7家行政性公司和二轻局所属企业直接隶属经委，并在经委内设立机械冶金、电子、轻工、纺织、化工、医药、建材7个行业处，每个处编制4—6人；除少数重点企业外，其他企业党群组织关系归县区各有关部门；统计、财务管理、审计、技术档案、劳务工资、安全生产、环境保护、质量监督、计量等工作，分别交由市有关部门归口管理。这一改革为该经济特区建立“小政府、大社会”的新型经济管理体制，适应对外开放和国际合作，加强政府的综合调控能力和行业管理进行了有益的尝试。但由于改革缺乏一系列配套措施，政府的双重职能仍难以分离。主要表现为：将8个专业经济管理部门的职能转向经委等有关部门，只是政府原有双重职能在政府内部的转移，政府本身没有实现职能的转变与分离，整个经济管理体制没有发生根本的变化，只是从小的部门经济体制向大的部门经济体制的转变；撤销了政府专业经济主管部门，部分实现了“小政府”，但商品经济所必需的行业社团等经济中介组织没有建立起来，“大社会”没有跟上，使得一些从政府中分离出来的和新出现的社会管理职能没有承受的载体，导致了商品竞争的某些无序现象，使政府、市场、企业三者之间的关系发生某些脱节；经委内部原有的职能处室和新的7个行业处没有理顺关系，行业处主要作为与上级政府专业部门的对口关系而存在，没有明确具体的行业管理职能；政府的行业管理仍缺乏有效的组织机构；国有资产管理体制改革没有配套，政府管理经济的双重职能难以分离，把原专业经济管理部门的原有职能分解后转移给政府的其他部门，这在一定程度上又加剧了其他政府部门双重职能的混合；政府综合经济部门和经济监督部门的职能没有转变，不适应在没有主管部门管理的条件下对全社会所有的企业进行有效的宏观调控和监督；原有行政性公司转为实体后，名为工业公司，但实际上没有直属生产企业，仍然缺乏资产的投资经营职能。此外，上下机构改革不配套，上级机构不断对该市增加压力，并仍以双重职能混合的形式对待该市各部门，特别是该市实行计划单列后，由于上下不对口，已经造成了该市在国家统一计划管理下的某些资金、物资等方面的利益损失，这也进一步妨碍了该市政府经济管理职能的转变。由于上述问题，两年多来，该市政府中主张重新恢复专业经济管理局的呼声此起彼伏，迫于压力，该市先是恢复了二轻局，最近有关部门又在拟议重建其他的工业管理局。这可能导致1988年的机构改革又重蹈1g83年以来改革的覆辙，不能不引起人们的关注。[案例思考]从某市政府机构改革的几次反复和徘徊看，政府机构改革的关键是什么?你以为某市应该怎样摆脱徘徊局面，推动政府机构改革?[案例分析]在有计划的商品经济条件下，政府管理国民经济具有社会管理者职能和国有资