第四讲国家行政制度.

主要内容：对行政、行政制度、现代政府制度类型、我国的政府制度形成与发展等内容有基本了解；并能结合相关知识，分析、思考当前中国行政体制改革的实践进程、困境与对策。1.洛克.政府论[M].(下)北京:商务印书馆,1997.2.王亚南.中国官僚政治研究[M].北京:中国社会科学出版社,1981.3.曹沛霖.政府与市场[M].杭州:浙江人民出版社,1998.4.胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998.参考书目（一）行政的基本概念1、西方国家：从三权分立角度：行政是与立法、司法并立的三权之一；从政治与行政分离的角度：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行；从管理功能角度:行政是协调众人努力达成一定目标。《社会科学大辞典》、《美国政治辞典》：行政是国家实现法律和推行公共政策的过程。可见：在现代西方国家，行政是国家活动、是区别于立法和司法的活动、是执行性活动。行政就是管理。分歧在于对管理主体的确定和管理范围的划分上。广义——任何组织为了达到一定的目标，进行的计划、控制和协调等管理活动。中义——各类国家机关的管理活动狭义——政府对国家和社会事务进行的组织管理活动。本讲学习采用狭义的“行政”，为了强调其国家属性，故前置“国家”两字。是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行组织管理的活动。第一：行政主体的公共权威性国家行政的主体是带有公共权威性质的国家行政机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法行使。主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使要具有公共性；另一方面，国家行政权力要依法行使，依法行政是国家取得普遍权威认同的前提。在中国，国家行政主体是国务院和地方各级人民政府，任何其他个人和组织都不能取而代之。第二：国家行政活动兼具社会性与政治性国家职能的双重性决定了国家行政的双重性质。国家行政是对国家意志的执行，因此国家行政活动必然受制于统治阶级的意志而带有浓厚的政治性，表现在国家行政机关履行国家政治职能；作为整个社会的代表，国家在形式上不能仅仅服务于统治阶级的利益，必须同时以整个社会的公共利益为目标，进行社会事务的管理，推动社会发展，表现在国家行政机关履行社会职能。第三：行政体制的集权性国家以行政效率为首要目标，因而体制上强调以集权为主，行政机关一般实行首长负责制。在中国，国家行政体制的集权性体现在？一是中央与地方的集权模式，强调中央集权与发挥地方积极性相结合。二是行政组织内部，在权力领导体制上采取行政首长负责制。国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制。第四：行政效力的强制性国家行政是国家意志的执行，是对国家制定的宪法和法律的全面贯彻和实施，因此国家行政机关在其法定的管辖范围内，其权力行使具有普遍的强制效力，任何个人、单位或社会团体必须服从。（二）国家行政制度1、涵义——以一定的行政观念为指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关产生、职能、权限、结构、领导体制、活动方式等方面的一系列规范。2、特征——环境制约性阶级性强制性形式多样性第一：规范行政权力运作（合法、恰当、有效）第二：维护统治阶级的利益；第三：促进社会经济发展；第四：实现公共管理职能。二、当代中国国家行政制度的形成与发展（一）探索、成型（1931—1953）从1931年11月建立中华苏维埃共和国始，党先后建立了工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府，初步形成了党的领导、议行合一、民主集中制、精兵简政、民主监督等运作机制和活动规范。在此基础上，1949年新政协通过《共同纲领》和《中央人民政府组织法》，确定了中央人民政府的基本框架和活动原则。1949年12月，中央人民政府委员会颁布《政务院及所属各机关组织通则》，规定了政务院所属厅、司（局）、处、科、室等的职责。接着着手地方政府的创建工作。同年底，政务院通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》，确定大行政区人民政府委员会或军政委员会为一级地方政权，同时又作为政务院的代表机关。1952年8月，中央人民政府委员会通过了《民族区域自治实施纲要。由此，从中央到地方的国家行政制度已经基本成型。1954年9月第一届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》等法律，标志着中国国家行政制度的正式形成。宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府和地方各级人民委员会为最高国家行政机关和地方各级国家行政机关。同时，宪法和组织法对各级国家行政机关的职权、组成以及主要活动程序都作了明确规定。1954年，撤消大行政区，减少管理层次，加强中央集中统一领导，同时，与各级行政部门对应，在同级党组织内部设立相应部门，实行党管干部原则。1955年，国务院颁布《监察部组织简则》，确立监察部为行政监察机关。在此前后，国务院还制定了其所属部委的组织条例。所有的这些规定，成为国家行政制度的重要组成部分，使我国的行政管理开始步入正轨。（二）正式形成（1954-1955）（三）初步调整（1956—1966）1956年，为加强对整个国家的集中统一领导，国务院进行了一系列调整工作。到1956年底，国务院设48个（1957年减少为39个）部委，24个（1957年减少为14个）直属机构，8个（1957年减少为6个）办公机构和1个秘书厅，机构总数达81（1957年减少为60个）个，是建国后中央政府第一次膨胀。为控制机构过快膨胀、克服管理过分集中的弊端，从1957年开始了以简政放权为主要内容的行政管理体制的改革（精简机构、重新划分中央和地方的权限；取消监察部）。由于受三年自然灾害和“大跃进”的影响，改革并未取得预期成效，权力下放过多，导致管理混乱。1960年，在“调整、巩固、充实、提高”方针指导下，重新回收下放的权力，重设党的中央局，精简中央和地方的二、三级机构，缩减人员。但由于权力回收导致管理任务加重，国务院机构又开始膨胀。1961国务院机构总数为62个，1963年73个，1965年79个。1966年发动的“文化大革命”给中国的国家行政制度造成了严重的破坏，国务院和地方政府的工作基本上处于瘫痪状态。从1967年5月开始，党中央发布指示，对国务院所属工作实行军管，或者派驻军事代表，军管会集党、政、军诸权于一身。同年组建革委会，逐步取代军管会，集党、政、军、立法、司法诸权于一体。开始了不切实际的精兵简政，取消国务院厅、局。1970年开始新一轮权力下放和机构精简。国务院机构减为32个，但只能指挥其中的19个。1975年四届全国人大召开，通过的宪法，取消国家主席，取消国务院秘书长，规定国务院总理由全国人大根据中央的提议任免。（四）破坏、瘫痪（1966—1976）1979年《地方组织法》的修订，尤其是1982年新宪法和新的国务院组织法的颁布，对国家行政组织、行政职权、行政领导体制等重新作了规定。以此为基础，中国国家行政制度进入了全面的改革和发展阶段。1987年中共十三大规定了政治体制与行政体制改革的目标和步骤，提出行政体制改革的关键是转变政府职能。（此后中国国家行政制度改革主要是沿着转变政府职能和建立国家公务员制度的方向前进。）1992年以后，我国行政管理体制发展，转向适应完善社会主义市场经济体制的需要。（1993年国院颁行了《国家公务员暂行条例》开辟了我国公务员制度建设的里程碑。1997年召开的十五大明确提出“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的改革目标。1998年，国务院进行了大规模的机构和人员裁减改革。2002年，党的十六大提出了我国行政体制改革在新世纪的目标。2006年，党的十六届六中全会召开，提出了我国建设社会主义和谐社会过程中，中国国家行政体制改革的方向是建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。2007年？？）（五）恢复与发展（1977—）（一）行政制度的分类根据不同的标准，可以将行政制度分成不同的类型：亚里士多德分类法孟德斯鸠分类法伯哲士分类法（《政治科学和比较宪法》）在这里，我们依据什么标准、如何分类？根据国家元首、立法机关与行政机关的关系及政府组织形式上的特征，可以把政府制度划分为五种类型：内阁制政府制度总统制政府制度半总统制政府制度委员会制政府制度国务院制政府制度1、内阁制政府制度——也称议会制政府制度、责任内阁制政府制度、议会内阁制政府制度。是西方国家中，国家由内阁（政府）总揽行政权力并向议会负责的政府制度。主要特征：A、强调议会至上；B、内阁组成独特；C、国家元首“虚位”；D、内阁总揽行政权力；F、政府对议会负责；——由总统担任国家元首和政府首脑的政府制度。主要特征：A、总统独立于国会之外；B、总统兼任国家元首和政府首脑；C、政府与国会完全分离；D、政府成员与总统是僚属关系；—介于总统制政府制度和内阁制政府制度之间、兼有总统制和内阁制特点的政府制度。主要特征：A、形式上设有两名行政首脑（总统和总理）；B、政府不对总统负责而对议会负责；C、总统掌握实际统治权，成为国家权力的中心。——也称合议制政府制度。是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员会集体行使的政府制度。主要特征：A、议会至上；B、委员会成员权力相当；C、合议决策——指我国最高行政机关（国务院）由全国人大产生并对其负责、受其监督的政府制度。主要特征：第一、国务院从属于全国人大（？？）；A国务院由全国人大组织产生（？）B国务院对全国人大负责并报告工作C国务院受全国人大的监督（？）第二、实行民主集中制基础上的总理负责制产生：行政机关之间行政机关内部的首长负责制，要求重大问题的决策必须依靠集体智慧，充分发扬民主，达到科学决策。部门服从整体下级服从上级地方服从中央——指总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权，并对这些决定及所领导的全部工作负全面责任。这一制度的具体内容可概括为“三权一责”，即：全面领导权（？）最后决定权（？）人事提名权（？）全面负责任（？）1、制度性质不同2、依循原则不同3、政党制度对政府制度的影响不同4、目标取向不同（一）、什么是行政体制？（二）、行政体制改革的内容（四）、我国行政体制改革面临的压力、困难、战略突破（三）、我国行政体制改革的进程1、机构改革与职能转变2、人事干部制度改革3、中央与地方关系改革4、行政决策体制改革5、行政区划改革6、行政监督体制改革1、机构改革和职能转变改革开放以来，我国的行政机构改革先后进行了七次，即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，2013年，平均每5年进行一次。原因：机构多，官员多原则：精兵简政目标：改革领导体制精简各级领导班子废除干部职务终身制加快干部队伍年轻化建设步伐结果：规模大、目的性强，未触动高度集中的计划经济管理体制，职能未转变。重点：改革与经济体制改革关系密切的经济管理部门方法：自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施结果：转变职能的任务没有完成特点：第一，突出了在建立社会主义市场经济条下，要把适应社会主义市场经济体制作为政府机构改革的基本目标。第二，以转变政府职能为机构改革的指导思想。结果：没有完全实现上述目标和指导思想。目标：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。结果：精简力度最大精简——膨胀——精简……？膨胀力精简力博弈降低行政成本，减轻社会负担；下放中央权力，扩大地方权限；克服官僚主义，提高行政效率；转变政府职能，实现政企分开。社会公共事务的增加；全能政府观念与体制；政府机构的内在膨胀力（帕金森定律）职能难以转变？——政府内部障碍（“不愿转”、“不会转”）全能政府观念管理方式的惯性深层利益因素——政府外部障碍（“不能转”）企业改革未到位市场体制不健全社会组织欠发育（5）2003年机构改革：瘦身健美目标：精干、高效、透明、以人为本亮点：职能整合取得一定进展，组建商务部：统筹内外贸易的资源和优势国资委：改变国企管理政出多门的弊端（改革前，国有资产的产权属于国家财政部；投资权在国家计委，人事权在大企业工委；日常运营由国家经贸委管理）主要内容：机构重新调整，组建大部