第二章公共管理理论的发展变迁.

2019年12月19日星期四2第二章公共管理理论的发展变迁学习要点：公共管理改革运动：实践、阶段、模式公共管理理论的演变过程公共管理的理论基础公共管理理论的发展趋势2019年12月19日星期四32.1公共管理改革运动：实践、阶段、模式一、公共管理的产生与发展1.前工业社会：统治主导型模式2.工业社会：管理主导型模式3.后工业社会：服务主导型模式二、公共管理改革运动1.产生的背景（见第一章）2019年12月19日星期四42.若干工业化国家的新公共管理实践（1）英国的政府改革政治理念：新右派——个人权利和自由选择，新自由主义政体，“小而美的政府”。政府改革的理念：组织模式和机构类型的多样化。突出措施：成立半自治性的执行局，承担各政府部门的公共服务职能评价：实质是管理革命而非机构革命2019年12月19日星期四5（2）美国的新治理A.美国百年行政管理改革历程回顾第一阶段（1900-1940）：改进效率，建设好政府。第二阶段（1940-1970）：改善预算，控制开支。第三阶段（1970-1980）：改善管理，效率、效益。第四阶段（1980-1992）：私有化，精简政府。第五阶段（1992-）：重塑政府，企业型政府。——尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》2019年12月19日星期四6B.《全国绩效评估》：减少官僚体制的繁文缛节；顾客至上；充分授权给下级；建设花费少而工作好的政府。C.总结：这次改革与过去行政管理范式不同，突出公共管理的特征，被称为新治理，或企业型管理范式。（3）其他国家的改革实践2019年12月19日星期四73.公共管理改革运动的发展阶段（1）民营化时期A.民营化：政府利用私营部门、第三部门来执行公共项目。B.公共物品供给过程中的三个基本参与者：C.民营化中公共物品制度安排的不同形式：合同承包特许经营补助自由市场志愿服务2019年12月19日星期四8D.民营化的启示在不完善的政府、市场和社会之间，应建立一种有效的选择与相互协调机制，根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场和第三部门在公共物品供给领域的均衡点，建立公共物品供给的多中心体制和互补机制，以利于更有效地提供公共物品和增进公共利益。2019年12月19日星期四9（2）重塑政府时期掌舵与划桨分开，进行自主管理改革围绕结果而不是职能再造政府工作流程充分运用现代管理技术公共管理者的非职业化（3）治理网络化时期治理网络：特定的群体围绕特定的政策议题而形成一种持久、稳定的联合体，它们有各自的边界、相对稳定的内部结构。多中心治理2019年12月19日星期四104.公共管理改革运动的主要模式市场化政府模式参与式政府模式弹性化政府模式解制式政府模式无缝隙政府模式合作政府（整体型治理)2019年12月19日星期四112.2公共管理理论的演变过程一、传统公共行政的理论基础与评价（1）主要理论观点①政治行政二分理论威尔逊：政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。——行政之研究，1887古德诺：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。——政治与行政，19002019年12月19日星期四12②官僚制理论韦伯其人：生于1864年，德国图林根的一个富有家庭，其父为一位法学家兼市议员，家庭背景对其影响巨大。1882年进入海德堡大学攻读法律，还兼修中世纪史、经济理论、哲学、神学等，其学识渊博，阅历丰富，知识面广，这些为其理论体制的创建奠定的基础。1894年担任弗莱德包大学经济学教授，1896年担任海德堡大学经济学教授，1918年担任维也纳大学社会学教授，作为魏玛宪法起草委员会的顾问，曾前往凡尔赛会议代表德国进行谈判，1919年担任慕尼黑大学社会学教授。1920年因肺炎逝世，终年56岁。2019年12月19日星期四13学术成就：马克斯·韦伯与卡尔·马克思和爱米尔·杜尔凯姆被并列为现代社会学的三大奠基人。宗教社会学：韦伯在宗教社会学上的研究开始于名为《新教伦理与资本主义精神》的论文，并且继续在《中国的宗教：儒教与道教》以及《印度的宗教：印度教与佛教的社会学》、《古犹太教》里进行探索。政治和政府社会学：在政治和政府的社会学上，韦伯最重要的贡献之一便是一篇名为《政治作为一种职业》的论文。在这篇论文里韦伯提出了对国家的定义，即国家是一个拥有合法使用暴力的垄断地位的实体，这个定义成为西方社会科学的重要基础。2019年12月19日星期四14官僚制：官僚制是中国古代王朝最主要的政权形式，其最初建立是在战国时期。战国时期的变法运动使得各国的政治制度先后由宗法分封制转变为专职官僚制。在汉语中官僚制式带有贬义，然而韦伯的官僚制却截然不同，而是指集权——统一、指挥——服从的意思，是效率最高的组织形式，是理想的类型组织。官僚制的理论基础：神秘化的组织：基于领导者的个人，以对个人的崇拜、迷信为基础；传统的组织：以命令和权威为基础，世袭制与封建制；合理化—合法化组织：以组织设置的各种规则为基础，按规则行政。2019年12月19日星期四15官僚制的特征：合理的分工：每个组织的成员有严格的职责和分工；层级节制：权利与等级一致，形成一个指挥链条；依照规程办事的运作机制：工作不是随心所欲进行；正规的决策文书；组织管理的非人格化：个人的情感影响他们的客观、合理性，并且会产生裙带关系；适应工作需要的专业培训机构：随着社会的发展，官僚组织必须为成员提供组织培训增加成员的处理事务能力。2019年12月19日星期四16官僚制的评价：社会政治意义：当时德国处于高速工业化时期，经济基础决定上层建筑，资本主义的经济发展要求政治上的变化——皇权衰落，民主政治的发展。学术意义:对社会各组织的形态进行了比较研究，把组织形态与权威结合分析，对官僚制的结构、功能、管理方法进行了比较详细的分析，把行政与效率结合进行分析。存在的问题：是高度的纯化，理想中的形态；过于静态的研究；缺乏对组织与外界环境的研究；过度强调专业分工忽视了宏观的协调；过于强调人员的稳定，容易产生组织惰性；忽视了人的社会性，心里与生理上的需求。2019年12月19日星期四17③科学管理理论④行为主义管理理论西蒙的行政学说：《行政行为》分析了传统公共行政学的局限性，抛弃了所谓的行政原则及政治－行政二分法，指出了传统行政学研究方法及研究主题的不足，引入科学方法论来研究行政行为尤其上决策过程，并围绕行政决策的研究，力图建构起新的行政学理论体系。传统的公共行政学将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则。西蒙提出：“行政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为“行政谚语”。2019年12月19日星期四18研究方法论A.理论的区分——价值命题是关于偏好的表达，应然问题，规范性陈述。涉及到价值判断,例如“应该”、“可以”、“不得”等。——事实命题是关于客观世界上可观察的事物及其运作方式的陈述，实然问题，描述性陈述。B.实践的辨别一是手段与目的的区别，二是可供选择的行为与行为的后果与价值。C.以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题的性质，从而确定行政学的研究对象。两者都包含价值与事实两种因素:——在政策问题中，价值因素占主导地位——在行政问题中，事实问题占主导地位2019年12月19日星期四19研究结论：行政学研究应以决策研究作为重点案例：一位农民和他的孙子到离村12里地的城镇去赶集。开始时老农骑着驴，孙子跟在驴后面走。没走多远，就碰到一位年青的母亲，她指责农夫虐待他的孙子。农夫不好意思地下了驴，让给孙子骑。走了一公里，他们遇到一位老和尚，老和尚见年青人骑着驴，而让老者走路，就骂年青人不孝顺。孙子马上跳下驴，看着他爷爷。两人决定谁也不骑。两人又走了四里地，碰到一学者，学者见两人放着驴不骑，走得气喘吁吁的，就笑话他们放着驴不骑，自找苦吃。农夫听学者这么说，就把孙子托上驴，自己也翻身上驴。两一起骑着驴又走了三里地，碰到了一位外国人，这位外国人见他们两人合骑一头驴，就指责他们虐待牲口！问题：你若是那位老农，你会怎么做？2019年12月19日星期四20（2）传统公共行政学的基本特点与评价特点：强调行政管理的一般性或普遍性原则；行政官僚价值中立原则；公共行政的最高标准是效率原则。评价：实际运作中执行偏离效率原则，导致无法解决政治与行政的矛盾；政治与行政相互关联，一个不含价值判断的公共行政是个神话；当代经济社会发展并没有形成全面取代传统行政模型的历史条件，因此，官僚制仍在公共行政中占主导地位，说明官僚制仍有其存在的合理性。2019年12月19日星期四21二、新公共行政学派1.突破了传统公共行政政治行政二分法的框架；2.提出行政民主观点，政治民主与行政民主并重；3.应把公平放在首位，批判传统公共行政效率至上观点，公平与效率应协调统一；4.注重行政过程的价值与伦理因素；5.重新探索行政组织理论研究的视角和演进的途径。2019年12月19日星期四22三、新公共管理和公共管理1.新公共管理：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中。其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化的努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化；第三，改革政府部门内部的管理体制。2019年12月19日星期四232.公共管理：在新公共管理运动发展的基础上形成的新的学科理论体系和实践范式。（1）强调管理主体的多元化；（2）将私人部门的管理方式运用于公共部门，借助市场机制促进和优化公共服务；（3）注重外部环境管理，实现由内部取向向外部取向的转变；（4）注重管理价值的实现和责任；（5）注重理论与政府改革实践的紧密结合。2019年12月19日星期四242.3公共管理学的理论渊源一、管理学理论（一）古典学派理论弗里德里克·泰勒为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学的一个重要启示是,管理作为一种纯手段性的活动具有共通性,它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。2019年12月19日星期四25（二）行为学派理论(behaviorism)行为科学，广义是指包括类似运用自然科学的实验和观察方法，研究在自然和社会环境中人的行为的科学。狭义的行为科学是指有关对工作环境中个人和群体的行为的一门综合性学科。通过梅奥（J.E.Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。2019年12月19日星期四26（三）决策学派理论(DecisionTheorySchool)基本观点：1.决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策；2.决策是一个复杂的过程，包括四个阶段：拟定计划阶段；选定计划阶段；评价计划阶段。3.在决策标准上，用“令人满意”的准则代替“最优化”准则。4.组织的决策根据其活动是否反复出现，可分为程序化决策和非程序决策；根据决策条件可以分为肯定型决策、风险型决策和非肯定型决策。2019年12月19日星期四27决策学派以赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）提出渐进决策理论。2019年12月19日星期四28（四）系统学派理论(SystemManagementSchool)组织是一个是由个人组成的协作系统，个人只有在一定的相互作用的社会关系下，同他人协作才能发挥作用。巴纳德认为组织作为一个协作系统都包含三个基本要素