第二章财政支出的基本理论.

2019/12/191第二章财政支出的基本理论世人莫不怀着一种与生俱来的欲望，要使支出超过收入，此乃一切进步的动力。——英国作家勃特勒·S2019/12/192第一节政府与公共物品的提供第二节财政支出效率的分析和评价第三节财政支出效益分析第四节财政决策的民主化与法制化财政支出的基本理论2019/12/193〖教学目的与要求〗本章的主题是阐述公共物品的提供方式，核心问题是如何提高公共物品的效率和效益。通过本章的学习，要求了解财政支出的内涵与外延、基本分类方法以及支出形式；理解和掌握财政支出的规模、结构和原则等基本理论；能够结合我国财政实践，灵活运用公共需要和财政支出不断增长的理论，探讨提高我国财政支出比重，优化财政支出结构的途径。2019/12/194〖考核要点〗（1）理解公共物品的市场均衡问题；（2）理解纯公共物品需要由政府提供的必然性原因（3）掌握混合物品的提供方式；（4）了解公共物品的私人提供问题；(5)了解公共生产的地位和类型；(6)掌握公共定价的二种力法，(7)理解什么是财政支出的效率；(8)理解提出财政支出效益的重要意义；(9)了解财政支出效益的内涵和范围；(10)掌握财政支出效益的评价方法；(11)理解公共选择理论及其基本内容，(12)了解我国财政决策的民主化和法制化内容2019/12/195财政支出的含义财政支出：1.一定数量的资金（国家集中掌握）；2.过程和行为——对国家集中的资金的分配（一个预算年度内）。3.国家调控经济的重要手段，实现职能的物质基础。同时也是（政府）国家职能范围及其变化的集中反映。财政支出是以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金再分配活动。它集中反映了国家的职能活动范围及其所发生的耗费。2019/12/1962019/12/197第一节公共物品的提供、生产和定价一、公共物品的提供方式(methodsofpublicgoodsprovision)二、公共生产(publicproduction)三、公共定价(publicpricing)2019/12/198一、公共物品的提供方式（一）公共物品的市场均衡问题关于资源最优配置的市场原则是否适用于公共物品的生产和消费，是研究公共物品时需要解决的前提问题。用需求与供给曲线的方法并不能完全解决公共物品的生产问题，公共物品的市场均衡是一个特殊问题不可能通过市场上的个人决策方式来决定，西方提出了成本-效益分析法与公共选择理论。2019/12/199公共物品市场需求曲线和市场均衡图2-1公共物品市场需求曲线和市场均衡d1d2d3SQ数量价格ODPEd1d2d3：公共物品个人需求曲线D：公共物品的市场需求曲线S：公共物品的市场供给曲线P：均衡价格=边际成本Q：平衡产量假设：消费者能准确说明对公共物品的价格和需求量的关系2019/12/1910财政学关心的问题是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品和财政支出的规模。为此，需要加强财政管理，提高财政支出效率，规范公共物品提供的政治决策程序，尽可能减少可能带来的效率损失。2019/12/1911（二）纯公共物品提供方式市场适合提供私人物品，对提供纯公共物品是失效的，纯公共物品只能由政府提供而不能由市场来提供。原因：市场与政府运行机制不同市场运行机制是竞争性的政府运行机制是非竞争性的»具有社会职能，满足公共需要是其职责；»是公共权力机构，拥有征税的权力，可以保证纯公共物品的供给成本。纯公共物品的非竞争性与非排他性决定2019/12/1912（三）混合物品的提供方式混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，不言而喻，可以采取公共提供方式、市场提供方式或混合提供方式。2019/12/19131、第一类混合物品（非竞争性与排他性）仍以一座桥梁为例，桥梁成本可以通过两种方式来弥补：一是由政府税收弥补，免费使用，这是公共提供方式；二是由过桥车辆收费弥补，如同一般商品买卖一样，谁过桥谁交费购买使用权，这是市场提供方式；采取何种方式政府要考虑从社会角度看哪种方法为优，比较的依据只能是效益和成本,取决于税收成本与税收效率损失同收费成本与收费效率损失的对比。2019/12/19142、第二类混合物品（具有外部效应）选取这类混合物品的提供方式，首先在于判断外部效应的大小。外部效应很大时，可视为纯公共物品，由公共提供；例如基础科研一般情况下为提高使用效率，减轻政府负担，多数情况采用混合提供方式。例如，卫生保健，一部分由政府提供，一部分向医疗者、收费，当采取收费方式时，政府所要关心的问题是合理制定收费标准，同时严加管理，避免利用垄断地位滥收费，或提高收费标准，加重居民负担，甚至造成严重的社会问题。2019/12/1915从世界各国的实践看,混合物品有效提供的方式：政府授权经营；对具有规模经济效益的自然垄断行业，政府通过公开招标选择私人企业，签订合同委托经营，但政府对这一领域实行政府规制，禁止其他企业自由进入，禁止中标企业制定垄断价格。如：国务院授权经营的中央企业：国家电网公司、中石化、中石油。政府参股；对初始投资量较大的基建项目，由政府控股参与建设。政府补助；对提供教育、卫生服务的私人机构及从事高新技术产品开发的私人企业，政府给予一定补助2019/12/1916（四）公共物品的私人提供问题的研究和实践（私人组织）1.1974年，科斯《经济学中的灯塔》是公共物品私人提供理论研究之开端。提出公共物品是否一定要由政府提供的问题。1610-1675年间英国灯塔的供应情况为例。2.美国大学教授、布坎南研究中心的泰勒考恩从多个方面做了进一步阐述。指出人们支持政府干预的最主要的经济依据是市场不可能提供公共物品或解决外部性；市场解决公共物品问题的不完善必须与政府解决的不完善进行权衡。3.世界各国公共物品私人提供的实践正在不断扩展。世界上最极端的例子是美国司法的私有化。2019/12/1917（一）公共生产的地位和类型公共生产：是由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的所有工商企业和单位。狭义：国有工商企业，包括垄断性国有企业。广义：包含生产有形产品和服务的工商企业，也包括提供无形产品和服务的学校、医院、文艺团体，以及政府机关、公安、司法、国防等部门。二、公共生产2019/12/1918理解公共生产注意的问题：公共提供强调这种产品要通过预算程序来供给；消费者通常可以免费获得；公共提供≠公共生产，私人提供≠私人生产；公共物品提供方式多样化：公共生产—公共提供私人生产—公共提供公共生产—混合提供私人生产—混合提供我国国企地位、性质及其和财政关系。2019/12/1919（二）国有企业的经营管理模式分析1.提供公共物品的国有企业和单位，采取国有国营模式。一类是提供纯公共物品的部门和单位，典型的有国防、公安、司法、政府行政管理部门和经济管理部门，还包括城镇建设中的公共交通、上下水道、“绿化以及基础教育等单位。这些部门和单位基本上是由国家预算拨款，免费向公民提供服务，它的资金来源是国家税收。另一类是提供混合公共物品的企业和单位，如高校、医院、文化团体、自来水和煤气供应等。2019/12/19202.垄断性国有企业宜采取国有国控模式垄断性企业主要集中于邮电、铁路、交通运输、能源原材料等基础设施和基础工业部门、支柱产业、高新技术产业。垄断性国有企业提供的物品可视为具有特殊性质和特殊意义的公共物品。这些部门不适合完全按照市场化原则进行改造，应选择国控模式。国控模式≠政府直接经营通过法律和资本手段，实现规模效益和保持国有资本的控制力。2019/12/19213.竞争性的大中型国有企业宜进行公司制改造竞争性国有企业是指由国家投资建成、基本上不存在进入和退出限制、竞争性重复、以盈利为经营目标的国有企业。这些企业主要集中于加工工业、建筑、商业和服务业。竞争性国有企业应按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”原则，分别改造为上市公司、不上市公司和有限责任公司，使企业成为以盈利为目标、自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。国企改革面临的问题：观念转变（基础）、机制转变（核心）、运作转变（结果）。2019/12/19224.中小型国有企业的改革方向是放开搞活国企改革必须把握战略性改组的策略，抓大放小，集中力量搞好大中型企业改革，尽快把小型企业推向市场。2019/12/1923三、公共定价（一）什么是公共定价公共定价是政府相关部门通过一定程序制定公共物品的价格和收费标准。公共定价的对象自然不仅包括公共部门提供公共物品，而且包括私人部门提供的公共物品。从定价政策来看公共定价纯公共定价价格管制政府制定自然垄断行业价格政府规定涉及民生有竞争性行业价格2019/12/1924（二）公共定价的一般方法涉及到两个方面，即定价水平和定价体系。1.定价水平指政府提供每一单位“公共物品”的定价(收费)是多少。高价平价低价免费相对于市场价格2019/12/1925在管制行业里，定价水平依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。因此，研究定价水平实质上是研究如何确定总成本。2019/12/19262．定价方法在保持提供公共物品的企业和事业对外收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。理论上说按公共物品的边际成本定价最理想，但这种方式会使企业长期亏损。一般情况下，在成本递减行业，公共定价或价格管制采取高于边际成本的平均成本定价。（1）平均成本定价法2019/12/1927（2）二部定价法现在几乎所有的受价格管制行业都采用这种方式，是由两种要素构成的定价体系：定额定价——与使用量无关的按月或年支付的“基本费”；从量定价——按使用量支付如电力、城市煤气、自来水、电话等普遍采用这种定价方法。（3）负荷定价法指对不同时间段或时期的需要制定不同的价格。如在电力、煤气、电话等行业按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰不同，制定不同的价格。需求高峰，收费高；需求低峰时收费低。2019/12/1928（三）自然垄断行业的公共定价自然垄断行业的经营规模一般较大，而且以较低的成本提供全部市场的需要，随着产量的增加，平均成本AC呈递减的趋势。2019/12/1929（三）自然垄断行业的公共定价自然垄断行业的特征：第一，垄断性。自然垄断行业一般都是规模经济较明显的行业，即规模愈大，生产成本就愈低。譬如，煤气公司要输送煤气，就必须铺设管道，而铺设管道的成本是非常高的，但一旦铺设完毕，向管道泵注入更多的煤气则不需要更多的资金注入，以至于边际成本趋向于零。同时，自然垄断行业有大量的“沉淀成本”，即资金一旦投入就难以在短时期内收回，也难改为其他用途。如果多个企业之间进行竞争，势必导致重复建设，造成资源的大量浪费。因此，一般要求由一家企业进行垄断性经营。第二，公益性。自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业，它所提供的私人边际效用(MPB)小于其社会边际效用(MSB)。如电力产业所提供的效用，就不仅仅为电力消费者所享有，而且还对整个社会的生活和生产、整个社会的正常运转具有至关重要的作用。第三，不可选择性。由于自然垄断行业的经营者一般都是唯一的，因此对消费者来说，这些服务具有不可选择性。要么接受经营者确定的交易条件，要么就不与其发生交易关系。2019/12/1930自然垄断行业的公共定价法单价PmPatPmtIHEMCACDMRAROCBA数量图2-2自然垄断的公共定价法GF价格Pmt=边际成本：产出OA，亏损PmtDEF由市场定价，MR=MC，价格Pm，产量OC，利润GHIPm采用平均成本（AC）定价：平均收益=平均价格，价格Pat，产量OB，厂商损益持平。2019/12/1931比较上面三种情况，可知：产量按边际成本定价时的OA＞按平均成本定价时的OB＞按利润最大化时的OC；价格按边际成本定价时的Pmt＜按平均成本定价时的Pat＜按利润最大化时的Pm；公共事业部门按利润最大化原则，产量远低于社会可能提供公共事业部门的产量，意味着资源未充分利用，没有充分满足社会需要；