组织新制度论对当前中小学组织改革研究途径之启示

1組織新制度論對當前中小學組織改革研究途徑之啟示摘要本文主要在探討組織新制度論對當前中小學，組織改革研究途徑之相關建議。文中先剖析組織新制度論的四項理論要旨：(1)著重外在環境因素的影響，且認為組織傾向被動地回應外在環境；(2)主張制度是影響組織的重要因素而非效率的追求；(3)強調透過制度因素以取得合法性(legitimation)基礎，以維持組織的生存；(4)認為在制度及合法性因素考量下，組織間會趨向異種同形(isomorphism)。最後再提出適用性研究、部門研究、擴散研究及群體動力學研究等當前中小學組織改革研究之建議。關鍵詞：組織新制度論、組織改革、合法性、異種同形壹、前言近年來隨著國內外政治、經濟、社會與文化環境之快速變遷，延續企業組織與政府組織再造之進行，我國教育也產生一連串的變革。從1994年政府召開「第七次全國教育會議」，提出「中華民國教育報告書----邁向二十一世紀的教育遠景」，並成立「教育改革審議委員會」揭開教育改革的序幕後，整個教育界不論是法令的訂定、學制的設計、學校的定位、師資的培育、課程的安排、入學方式的考量、甚至是教育基本理念，都充滿一片改革的聲浪。其中，若以中小學之組織為例，包括〈行政院教育改造委員會〉(簡稱行政院教改會)所提之〈教育改革總諮議報告書〉，〈四一○教育改造聯盟〉組織所提之〈民間教育改造藍圖〉，以及延續著〈教育改革總諮議報告書〉建議對《教師法》等現行法令修訂，〈教學、訓導、輔導三合一整合實驗方案〉(簡稱教訓輔三合一整合方案)與九年一貫課程的實施，以至於正在試辦的〈國民中小學人力重整及組織再造專案〉等，均對當前中小學組織變革提出許多興革的建議。這一連串中小學組織的變革，除了以提昇學校效能與效率為一貫目標外，其實是感受到中小學行政組織，長久以來採全國一致性、統一劃分的作法，已使學校組織編制過於僵化，且無法配合近年來教育改革的步調。因而從組織理念為首改革，從學校本位的組織理念出發，配合教育鬆綁、權力下放；進而強調學校組織過程的變革，如學校組織結構與部門分工的調整，家長會與教師會等組織權力的調整，組織人力與教師遴選制度的調整等；最後還涉及到學校組織技術核心工作，如課程發展、協同教學、各學校之策略聯盟等作法。著實這樣的作法的確值得令人期待，包括學者、行政者、教師、學生與家長均期望透過上述改革的推行，能有效改善傳統中小學組織的積弊。然事實是否如此，首先，從法令層面制定學校專業自主時，是否能保證學校真能發揮專業進行學校本位管理?過去中小學習慣在一個由上而下的科層體制結構中，如今中央權力下放，學校是否具備承接任務的專業能力?若學校本位管理並非建立在學校本身的專業自主，那麼是那些權力涉及其中，造成這種假像?是民間教育改革力2量、工商企業的力量、教育專家的力量，還是依舊是中央政府的組織力量。其次，若假設學校真能自主管理，而將組織彈性化設計時，其具體作法是否真能改善傳統積弊，而提高學校效能?還是僅是為了符應外在環境流行的作法，以取得合法性基礎及生存的空間?再者，在不同類型的學校中，如中小學、公私立學校、城鄉學校間，對於上述的問題的回應是否又有差異的表現，還是僅出現一種「異種同形」(isomorphism)現象。整體而言，到底目前外在環境是如何影響學校組織?學校組織是如何產生回應的?這些回應是否已經解決了現存的問題?從我國教育的歷史發展來看，沒有一次教育改革不是希望提昇學校的效能，然這些改革中卻常出現許多失敗的案例，其間到底存在著什麼問題很值得加以探究。其實，組織與環境理論的探討，長久以來即為教育行政學者所提及，包括封閉系統對組織靜態結構的主張，以及開放系統對組織動態關係的提倡(秦夢群，1997：182)。而各家組織理論之分析，也常見穩定(stable)環境、變動(changing)環境、劇變(turbulent)環境等不同類型的分析。而自1970年來，受到哲學、政治學、經濟學、社會學，甚至是生物學的影響，有關組織與環境關係開展出更多元的理論內容，主要包括資源依賴理論(resourcedependencetheory)、族群生態學(populationecology)、新制度論(newinstitutionalism)等理論(Hatch,1997:76)。其中又以新制度論對組織的分析最具活動性(Rowan,1995:1-2)。新制度論以一種泛學科(pan-disciplinary)特性的發展(Ingram&Caly,2000)，分別在社會學、經濟學、政治學、行政學等相關領域大力發展，正展現繼二十世紀六十年代行為主義風潮以來，另一股具有「知性說服力(anintellectualpersuasion)」的學術主流思潮(Robertson,1993:4)。而組織之新制度論即為新制度論之一支，也對當前組織改革研究有具體明確的建議。基此，本文希望從組織的新制度論，就上述我國中小學組織改革之研究途徑，提供相關的建議。貳、組織新制度論的理論要旨基於新制度論為一種泛學科的特性，在不同的學科下之新制度論，常有歧異的論點，造成新制度論或組織新制度論要旨的討論較為不易。故一般學者常藉由不同的分類，來為釐清各類新制度論的發展。一般而言，區分新制度論最典型的方法有兩種，一是從政治學、經濟學與社會學三大領域，來討論新制度論。另一種則是從研究的取向加以探討，分別是理性選擇制度論、社會學制度論及歷史制度論。本文所指之組織新制度論，主要是以社會學及社會制度論的討論為主，而重要的著作與學者以MeyerandRowan(1977)、DiMaggioandPowell(1983)、MeyerandScott(1983)、DiMaggioandPowell(1991)等主(Rowan,1995:1-2)。這種分析不但與社會學早期P.Selznick&T.Parsons等人對制度之分析有別，同時更與1970年代興起之資源依賴理論與族群生態學有所不同。以下即從上述幾種分類類型差異的角度，來描述組織新制度論的理論要旨。一、著重外在環境因素的影響，且認為組織傾向被動地回應外在環境3從組織與外在環境關係之探討，組織新制度論大約是處在第一階段封閉系統、第二階段開放系統後，而與資源依賴理論與族群生態學同為第三階段的學說。從這個角度分析，組織新制度論的第一個特點在於著重外在環境對組織的影響。這明顯地與1960年代以前封閉系統有別，整個研究取向明顯放棄傳統的封閉系統，反對僅由組織結構分析，或是僅從組織內部之分工與溝通管道，來促成組織的成效。而是強調環境對組織之影響性，認為組織無法忽視外在環境的考慮，任何環境因素的變動，均將造成組織的變革，因而惟有著重環境因素者，才能促成組織理想的發展。然對於外在因素的探究中，組織新制度論又與開放系統與資源依賴理論有所不同。開放系統或資源依賴理論，則常將組織與環境的關係視為一種適應關係，以教育組織為例，其認為教育組織是目標導向的，面對外在環境的輸入，組織系統必須不斷的轉變，以適應外在環境的要求。在資源依賴理論中，組織還必須為爭奪資源而彼此競爭。至於組織新制論在此與族群生態學相同，均是強調外在環境對組織的限制，認為是外在環境決定組織的發展，而非組織主動適應外在環境。族群生態學認為組織具有惰性，組織的生存與否均是環境選擇的結果。而組織新制度論則強調環境因素，對組織成員個別或集體行動產生過程的形塑(Hatch,1997:78;Powers,2000:3-7)。二、主張制度是影響組織的重要因素而非效率的追求在外在因素的考量中，組織新制度論認為影響組織成員行動的主要因素是制度或規則的順從，而不是組織效率的追求。這樣的主張是社會學制度論與政治學與經濟學新制度論主要區別之所在，同時也是與早期社會學制度分析重要的結合點。整體而言，不論是社會學、政治學與經濟學的新制度學說，之所以被歸類為新制度論，乃因在這股新的學說發展中皆對制度面有所強調。在經濟學部份，其制度論主要反對新古典主義經濟學(neo-classicaleconomics)與公司的微觀經濟學理論(micro-economictheoriesofthefirm)，認為前者過份重視數學化與工具理性，而後者將組織安置在一個市場競爭的情境中，誤認為透過自由與無限理性之組的個體，必會促成組織達到效率。經濟學之交易成本理論(transactioncosteconomics)及代理人理論(principal-agenttheory)，認為現今市場不全是競爭市場，而個人也絕是無限理性的個體，因而如何在非競爭市場下達到效率，其主要的依據是先前規定或契約的訂定，特別是處在特殊政治、社會與歷史環境中之規定的設立極為重要(王躍生，1997:2-5；Rowan&Miskel,1999:360)。至於政治學新制度論發展，始於J.MarchandJ.Olson在1984年的《美國政治科學評論》上發表《新制度主義：政治生活中的組織因素》開始(朱德米，2001:107-108)。文中反對過去行為主義取向的政治科學研究，並結合19世紀末到20世紀前半以制度作為研究基的傳統學派，對政治學產生了重大的影響。其一，是再度將「國家」放在研究的核心，即所謂的「國家再現」（BringingtheStateBackIn）。另一個影響則是在理性抉擇論的核心假設方面，將原先的「充分理性」修正為受到結構4限制的「有限理性」，強調在不同文化體系中，會產生不同的結構限制和偏好順序，以致影響個人的理性抉擇（郭承天，2000:7）。至於組織新制度論所依據之社會學的新制度分析，則以J.W.Meyer&W.R.Scott(1983)開始，它們同樣反對相對自主單位對技術效率的關心技術效率，而改以強調順從制度之規則與程序。然這樣的考慮明顯與政治學與經濟學之新制度論有所不同，一方面政治學與經濟學之新制度論主張較重組織或組織之次系統規章的問題，而社會學之新制度論除此之外，也關心超越組織層次之外，如制度部門、社會或世界系統的分析。其次，三者對於理性行動模式的討論亦不同，政治學與經濟學之新制度論均強調以理性行動者追求效率為主，惟此種理性會有所限制，但儘可能求效率。至於社會之新制度論，則認為理性追求往往會與制度之合法性(legitimacy)相衝突，表面上的理性行動通常僅是文化建造的，是一種意識型態的建構。組織新制度論源自社會學新制度論，因而主張制度是影響組織的重要因素，而非效率的追求。雖然這種說法在近年來有略加調整，但整體而言，組織新制度論依舊認為是制度因素為組織行動因素的主要理由(Rowan&Miskel,1999:361-362)。將制度因素與效率的追求視為對立的看法，其實也是早期社會學制度分析的主軸。學者P.Selznick在1950與1960年代一系列個案研究中，即指出組織目的和結構，是如何回應組織之社會環境的改變。在此，組織不被認為理性行動之結構化表現，而是社會系統自然進化的結果，這些系統常會變成制度化且發展成為穩定與有秩序的模式。從中，Selznick認為組織通常會逐漸朝制度化前進，而非為求技術目的之理性工具。組織總是包括著超越技術的意義與價值，組織總是無法征服非理性之組織行為。至於T.Parsons也對組織制度分析提供貢獻。當Selznick強調組織內和在其立即環境中之制度化的過程時，Parsons則強調組織是廣大社會系統之次系統，它們藉由順從社會制度化之相關規範、價值及技術知識以獲得合法化和資源。因此，Parsons認為行政主要工作是依社會的規範與價值，來安排組織的目的和任務，惟這常會與組織的目標相違背。這是一種強調合法性而非效率之研究，並以其為組織生存與資源之主要來源(Rowan&Miskel,1999:362-363)。只不過組織之新制度論之所以稱「新」，主要還是與早期的制度分析稍有差異，如早期制度分析強調之制度的型式是價值、規範和態度，而新制度論則在道德架構之推論外，認為制度化還包括沒有規範和價值，而被大多數視為理所當然的認知行為規則；早期制度分析對群體衝突與組織戰略之分析較為重視，而新制度論則視為邊陲議題；早期制度分析認為理性的限制傾