美国大城市的管理与监督体制以纽约市为例

主题：“美国大城市的管理与监督体制：以纽约市为例”主讲嘉宾：高新军（中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）时间：2009年9月5日(周六)15：00-17：00地点：中国政法大学(蓟门校区)图书馆学术报告厅）主办：中国政法大学法学院承办：腾讯评论主持人：杨子云主持人：今天我们请来了中央编译局的研究员高新军老师，高老师要为我们讲的是“美国大城市的管理与监督，以纽约为例”。一看到这个标题，我就不由自主地想起雅各布斯的一本书《美国大城市的生与死》，纽约这个城市可以说集中了我们建筑文明的丑恶和美好。进入纽约的地铁，你会发现它的地铁黑暗而窄小，但当你想起它是建筑于100多年以前，就会觉得很了不起。在纽约的下曼哈顿地区，即华尔街一带，满眼都是高楼，让人窒息；但是在格林威治村，住宿楼和街区花园交错，很适合居住和生活，我所想到的，和高老师今天要讲的不一样，高老师要讲的美国大城市的管理与监督，有请高老师。高新军：谢谢大家！应该说，美国大城市的管理与监督，是我长久以来研究的一个课题。我最早关注地方政府的治理，是从国内开始的。随着我在国内研究发展以后，从1997年开始，十多年前我开始关注美国的地方治理问题。正好，我也有这么几次机会到美国的哈佛大学做访问学者，后来又不断有机会到美国做实地的调查。这样，我他的城市管理与监督有一些看法。这次讲美国大城市管理与监督是以纽约市为案例，实际上它牵扯到美国的历史和现实。所以，有很多的情况和我们国家一比，就是说还是值得学习和借鉴。中国城市的管理权力是高度集中的。我们都知道美国地方政府的组织形式大多数以自治的形式出现的。如果说在美国也有这么一个权力比较集中的管理模式，他们是怎么管理的，他们是怎么监督的，可能对我们来说有一些借鉴。我今天主要给大家讲五方面的问题。一、纽约市实行的是“强市长”的管理模式。二、纽约市市政管理的制度创新。三、美国大城市的公共预算改革创造了民主、公正、透明的地方政府，“预算民主”成为了规范政府行为的突破口。四、代表大城市各阶层利益的民间组织，既是民众参与公共事务的渠道，也为民众发挥自己的作用提供了活动平台。五、美国传媒的“掘粪”传统，促进了信息的公开透明，增强了社会的监督力量一，纽约市实行的是“强市长”型的管理美国实行的是三级政府体制：联邦政府、州政府、地方政府。所以，在地方一级，差异是巨大的。我们既可以看到像纽约这样的特大城市的地方政府，也可以看到只有几千居民的地方政府。所以，在“地方议会”式管理模式下，这就产生了“强市长”型政府和“弱市长”型政府。所谓强弱区分，我给大家罗列了几条差别：第一个差别是在城市的规模上，“强市长”模式的城市人口规模一般都在几百万之上，比如纽约市。二是体现在市长的权力上。市长由市民直选产生，权力来源于选民的授予，市长一般是职业的政治家，在这个城市里拥有与美国总统在全国一样的权力，这是一个自上而下的集权管理的模式。美国历史上，从特大城市的市长，进而当上州长，后又当上美国总统的政治家也已经不是一个、两个。20世纪的老罗斯福总统就是这样“政治上进步的”。三是城市财政资金的运作上。在这些大城市，市财政运作的资金动辄就是几十亿或者上百亿美元，其在一个地区、州、甚至全国都有举足轻重的作用。纽约市显然是符合强市长型的特征的。2007年统计的纽约市人口810万，它下属曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、皇后、斯坦顿岛5个大区。这个区，英文叫Borough。这个词是从英国翻译过来的。除了大区以外，现在还有59个社区。人口从3.5万到20万不等。有街道339个。纽约市具有市、区、社区、街道四级治理机构，这和波士顿等其他城市的自治型管理不太一样。它2008年财政收入大概是624.3亿美元，这是什么概念，约等于4276亿元人民币。就是他的财政收入至少跟北京市差距不太大的。但是，北京市人口比较多，北京是1300万。（PPT图表）这张图是纽约市2004年到2008年的财政收入，分为三个部分，第一个是纽约本市的收入，主要是房产税、消费税和本地的所得税。第二部分是纽约州对纽约市的转移支付，尤其对教育的转移支付。我们看到相当多的转移支付，占到纽约本市收入的近三分之一了。然后就是联邦政府的转移支付，这一块比较少。纽约市下面有51个选区，每个选区产生一名议员，组成纽约市议会。其中：曼哈顿区10名，有42个街道；布鲁克林区16名，有80个街道；布朗克斯区8名，有74个街道；皇后区14名，有87个街道；斯坦顿岛区3名，有56个街道。每一个选区都设有选区理事会，由50名代表组成。这个代表有特点，是没有工资的，任期两年，这个是老百姓选出来的。每年改选一半，可以连选连任，所有的纽约市市议员都是纽约市社区理事会的当然成员。纽约市政府的组织形式市政府是怎么组织的？市政府在市一级有三个政府的不同部门：市政府、市议会、民事、刑事法庭。在市政府下有三名管理者是由选民直接选举产生的，市长、公众利益倡导人和审计长。这个公众利益倡导人我们不太熟悉，他大概相当于我们的信访局长。这个职位非常的有意思，而且是他们的一种制度创新，不是原有就有的，是到1993年才创立这个职位。美国的地方政府一直在不断地搞制度创新，他存在着问题就做改革。下面还设有相应的行政管理机构，市长下面的市行政管理机构，有一大套行政班子，各个部门都有。公众利益倡导人下面有41个人组成的办公部门。这些人干什么，专门收集老百姓的意见、抱怨、建议。这些人都是全日制的工作人员。审计长下面有700个工作人员，专门搞审计。再下面五大区，每个区一个区长，他们的年薪我都列了，大区区长年薪为16万美元，这个资料是2008年资料。2006年纽约市长就是22.5万美元一年。当然，现任纽约市市长迈克尔·布隆博格比较有意思，他不要薪水，每年只拿1美金的薪水，这一美金是表示责任的担当。59个社区，每个社区理事会人数最多50名，直接选举，没有报酬。比如我是一个大学的老师，也一是这个社区的理事，我主要的收入是大学的工资，对社区的工作是义务工作。比如我每个月抽出一点时间或者晚上时间，或者休息的时间为社区工作。各个社区下面还有行政管理机构，这个行政管理机构是有工资的，聘任的是全日制工作人员。市议员的年薪，也是11.25万美元一年。这是2008年的数字，以前没有这么高。我估计2009年可能要降低了，因为受金融危机的影响。下面的街道，每个街道实行自治式管理。对于市长权力的制约对于位高权重的市长当然是有制约的。首先是任期制的制约，特大城市的市长一般任期三年。这个是美国地方政府的一个特点，就是地方政府的议员，还有地方政府的行政管理人员任期都不是太长，没有超过四年的，一般是三年，还有的一、两年。任期短主要是方便民众对官员的监督，每次任期到了以后就是进行选举，一次选举就是一次民意测验。而且，还有任期届数的规定。纽约市最近修改了市长的任期法律，将市长最多只能任期2届，改为可以任期3届。像目前这位布隆博格市长已经连任三次了。第二是市议会的制约，市长的任何决定，议会都有权力批准或否决。同样，议会的决策也需要得到市长的签字同意。因此，市长要想在任期内有所作为，必须与议会合作，搞好关系。不然的话，他推行的任何政策，都会在议会内遇到阻力，严重时会使市长一个任期内无所作为。第三，就是媒体和舆论的制约。媒体在美国被认为是立法、行政和司法之外的第四种权力，它的参与提高了政治的透明度，可以使一个名声不太好的市长时来运转，也可以使市长的执政丑闻传遍天下。例如，朱利亚尼市长。在9·11之前，他因为家庭变故，当时名声很不好，可是在9·11期间处理得当，媒体对他赞扬有嘉。所以，他名声很快又好起来了。弱市长管理我再讲讲弱市长型管理。实际上弱市长在美国大量存在，而且我们国内报道了很多弱市长案例。比如说某市市长自己是一个图书管理员，平常他干图书管理员的工作，一个星期抽两个半天处理市政府的业务。有的市长还是高中生，平时还要上学。这就是弱市长。这种市长，他是没有什么权力的。决策的权力都在当地的议会手里，或者理事会手里。这样的市长也没有工资，只是拿补贴，他也不是职业政治家，他只是个象征性的，虽然他也是直接选举出来。所以，我们大量的在美国碰到的是这样的市长，是礼仪性的、荣誉性的、象征性的职业。不能说他在市政管理中间起不到作用，但是作用有限，也没有工资。从这个角度来说，像纽约这样实行强市长集权式管理的特大城市是个例外。邻近的波士顿就是另外一种管理模式。二，纽约市市政管理的制度创新纽约的腐败历史纽约市曾经腐败丛生，由此也最先催生了对权力制约机制的制度创新。纽约这样的实行“强市长-议会”式管理的特大城市，由于权力的高度集中，一方面带来的是决策效率的提高，可以综合协调全市的经济和社会发展，但是，另一方面也存在着产生大量腐败的危险性。因此，合理设计权力的制衡机制便非常重要。我们一般讲到西方国家，讲到权力制衡的时候一是多党制，一个是三权分立，还有就是议会民主。实际上这些东西对权力应该说有制约，而且这种制约在联邦和州都是通用的。我在纽约市搞调查的时候，我就发现纽约除了这三个通用模式之外，还有它自己独特的制度创新。在讲这个制度创新之前，我讲一下纽约的腐败历史。纽约市历史上有几个非常著名的腐败案，“塔麦勒社会”被成为“钱票交易机器”是其一。创建于1797年的“塔麦勒社会”，原来是一个爱国的慈善组织,主要通过帮助欧洲移民在纽约找工作、找住处，甚至解决美国公民身份等方式，来换取他们在投票时对杰佛逊和民主共和党提名的政治家的支持。1830年“塔麦勒社会”把总部设在了纽约市的西十四街的一幢楼里，从此“塔麦勒社会”被人们改称为“塔麦勒会堂”。从1846年开始“塔麦勒会堂”被爱尔兰移民领袖所控制，成为美国民主党纽约市的大本营。他们通过控制纽约的市政资源，用政府的工作机会来换取选票、政府的合同换取贿赂的方法，明目张胆地实行“权钱交易”，被称为“塔麦勒机器”（TammanyMachine）。这些“塔麦勒会堂”的大佬们被人们称为“老板”，他们每个人也通过这种途径以自肥。从1854年开始，直到1934年，这些人控制了纽约市政府近80年之久，直到1930年代“大萧条”弗兰克林·罗斯福总统时期才被终结。1930年纽约市长詹姆斯·沃克尔被检察官指控与“塔麦勒会堂”的老板们相互勾结，受贿100万美元。但是最后法庭认定证据不足，他没有被判刑，只是被罢了官。沃克尔当市长时，纽约市的一些恶警经常通过抓妓女，要她们交罚款后再放她们走的方法来生财。后来发展到连无辜妇女也抓，强迫她们交钱才放人，不然就控告她们是妓女。这些妇女刚刚从欧洲移民来美国，人地两生，语言不通，只好白白被这些恶警敲诈。我们在座的有些听众可能都看过电影《教父》或者《纽约黑帮》，反映的就是纽约市20世纪20年代的事情。纽约市对权力制约机制的制度创新纽约市的制度创新表现在什么地方？我给他们总结了一下，他们这个改革，从制度创新角度来讲，分为三部分。第一是通过直接选举来实现权力和义务的平衡。但是他们选举三个人一个是市长、一个是公众利益倡导人，一个是审计长。还有大区的区长，50个社区理事会成员，他通过这些直接选举实现权力和义务的平衡，还有短任期。让直接选举来实现权力和义务的平衡纽约市一级有3名民选官员，他们是：市长、公众利益倡导人、审计长。这3人中，除了市长外，其他2人都与监督和权力制衡有关。他们产生于直接选举，而不是由市长或者市议会任命。5名大区区长也是民选的，任期4年。51名市议员都是民选的，任期4年。59个社区的理事会成员不仅是民选的，而且没有工资，由市民志愿者组成，是市民参政议政的主要渠道之一。例如，皇后区有14个社区，每个社区理事会由50名不拿工资的成员组成。这些人是由皇后区的选民直接选举产生的。这些人没有行政权力，但是他们代表着社区居民，向纽约市行政机构反映社区的要求。这些要求不能保证可以得到纽约市的批准，但是所反映的大多数合理的要求是能够满足的。各级主要官员直接由市民选举产生，从而在制度上防止了5大区和59个社区作为市政府派出机构，倾向于只对上负责的偏向，保证了自上而下的权力授予与自下而上的民意表达的对等，在政府主要官员身上实现了