社会治理视域下现代财政制度构建研究

社会治理视域下现代财政制度构建研究作者：智赢论文网日期：2016-9-811:24:25点击：1一、引言伴随着工业化和城市化进程的加速，社会阶层、主体、诉求多元化所引发的社会治理问题日益凸显，急需创新社会治理体系，提升社会治理水平，以维护社会稳定、改善民生福利、推进民主治理。党的十八届三中全会明确“财政是国家治理的基础和重要支柱”，而财政制度作为国家治理体系的重要组成部分，其健全与否直接影响到国家治理的子系统———社会治理状况，事关社会治理的现代化进程，由此推理出如何构建现代财政制度以匹配现代社会治理是亟待研究的重要议题。目前国内相关研究主要集中在国家治理与财政制度的关系上。一方面研究国家治理与财政制度的理论逻辑关系。周克清（2014）提出现代国家治理与现代财政制度在价值追求上具有天然的同一性[1]。李一花（2015）梳理了财政制度与国家治理的内在关联[2]。刘尚希（2015）认为从“财政作为国家治理基础”这个逻辑自然延伸，财政制度已嵌入到国家治理中的经济、社会及中央与地方三个结构性维度中[3]。另一方面研究如何完善财政制度以推动国家治理。高培勇（2014）以公共性、非营利性、法治化三大特征来勾画现代财政制度，以匹配国家治理现代化[4]。马蔡琛、黄凤羽（2014）从预算制度、税收制度、事权与支出责任相适应制度三个方面来构建现代财政制度[5]。贾康、龙小燕（2014）提出以“财政全域国家治理”框架来建立现代财政制度[6]。于树一（2015）设计了国家治理下事权和支出责任相适应的方案[7]。考虑到将财政制度引入到社会治理的研究较少，本文在剖析社会治理与财政制度内生关系的基础上，归纳出现行财政制度偏离现代社会治理的运行缺陷，再提出匹配社会治理现代化的现代财政制度构建方向。二、现代财政制度对社会治理现代化的作用机理党的十八届三中全会明确提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方积极性”，同时又强调“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”[4]。这说明构建现代财政制度应该围绕公共服务的最优供给展开，加快建设公共服务体系，并以公共服务体制和提供能力现代化为基础来推进社会治理现代化。现代财政制度对社会治理现代化的作用机理主要体现在以下三方面：———预算安排制度。预算制度是现代财政制度的核心。政府预算就其本质而言就是政府接受社会公众的委托，利用其缴纳的税收及其他资源向社会公众提供公共产品及服务的活动。一方面，政府预算可以详细反映政府的活动，反映政府对公共物品的投入力度、重视程度以及偏好等，进而评价政府的社会治理水平；另一方面，政府预算能力也体现着政府的社会治理能力，因为市场经济下社会主体利益分配不均，矛盾凸显，合理的预算不仅能缓解社会矛盾，重新调整利益分配格局，还能优化公共物品供给机制，促进社会治理水平的提高。———事权与财权匹配制度。事权与财权匹配是现代财政制度的重要内容。大多数的基础民生保障性的公共服务交由地方政府供给是有充分的理论依据的，事实上由于地方政府具有先天的信息优势和知情监督权，在公共服务供给方面的许多事权都应该划给地方政府。为保障当地基本公共服务的供给，提高社会治理水平，就必须给地方政府配置相适应的财权。事权与财权出现的严重错配状况往往成为制约地方政府社会治理能力提升的主要障碍。———转移支付制度。转移支付制度是现代财政制度的重要组成部分，其在促进社会治理上主要体现在两个方面：一是实现基本公共服务均等化。长期存在的基本公共服务供给不均衡主要表现为由区域经济发展差异造成的地区间基本公共服务供给不均衡以及由城乡二元制格局导致的城乡基本公共服务不均衡，如果仅依靠地方政府实现全国公共服务均等化的目标很难实现。而对于中央政府来说，调节收入分配、保障基本民生是其首要考虑目标。因此就需要通过中央政府对地方政府的转移支付来实现基本公共服务均等化，以均衡地方的社会治理水平。二是转移支付能够改变地方政府传统的“重投资轻民生”的支出偏好，增强社会治理投入。因为即使中央政府对地方政府进行大量的转移支付，由于地方政府的偏好，很可能将资金用于地方投资和建设，较少考虑民生服务，这样中央政府就必须对转移支付资金用途进行限制，以保障地方基本公共服务的均衡供给。分类拨款最符合现代财政制度的要求，理应成为专项转移支付改革的主要方向。三、社会治理视域下现行财政制度的运行缺陷现行的财政制度长期以来强调财政的经济功能，而忽视了其在社会治理中的重要作用。财政制度运行偏离最优社会治理的缺陷表现为以下几点：（一）财政支出结构失衡近年来我国公共财政支出一直稳步增长，为改进社会治理状况提供了有力的财力保障，但财政支出结构中的失衡现象较为明显。公共财政支出结构中社会治理支出比重反映了政府对社会治理的重视程度。从表1可以看出，公共财政支出比重前三位的分别是：经济治理支出、教育支出、社会保障与就业支出（2012年教育支出比重最大），而同时期美国等较发达国家财政支出比重靠前的是健康支出、社会保护支出、教育支出。这说明发达国家的财政支出的前三项主要用于人力资本、国民医疗等社会治理支出，而我国前三位的财政支出主要用于经济事务和一般公共服务，其中经济事务比重超过了1/5；虽然教育支出占比较大，但由于教育资金使用效率较低且人员经费中非教育人员占比较重，因而教育支出相对仍显不足；而对于与居民息息相关的医疗卫生支出仅占7%～9%之间，与发达国家相距甚远。虽然我国社会治理支出比例逐年上升，但经济治理支出的比重一直居高不下，且社会治理财政支出结构的优化进展缓慢，这说明政府“重经济建设轻民生投入”模式仍根深蒂固，这一结构性缺陷也是造成政府社会治理水平低下的关键原因之一。表12010～2014年财政支出结构比较单位：%支出功能2010年2011年2012年2013年2014年社会治理支出公共安全支出7.667.046.956.847.38环境保护支出3.392.952.893.023.35城乡社区事务支出8.318.518.879.811.49医疗卫生支出6.677.187.087.279教育支出17.4118.4220.7519.3120.44社会保障和就业支出12.6712.412.2912.7214.2合计56.1156.5058.8358.9665.86经济治理支出21.0222.0519.6819.9221.75资料来源：《2011～2015年中国统计年鉴》的数据整理得出（经济治理支出包括农林水事务支出、交通运输支出、车辆购置税支出）。（二）税收制度亟待优化近年来我国税收收入稳步增加，与此同时基本公共服务均等化、税收收入公平分配等影响民生的重要问题却未得到有效改善，其根本原因在于现行的税收制度并未将政府供给公共服务及社会治理能力作为税制设置合理与否的标准，主要表现在以下两方面：一是纳税人负担不公平。从纳税人角度看税制设置是否合理应该表述为：收入水平相等的纳税人承担同等的税收负担，收入水平不等的纳税人承担不同的税收负担。而以2014年税收收入数据来看，增值税、营业税为代表的间接税占到整个税收比重的48%，而所得税为主的直接税只占27%。由于间接税的可转嫁性，在广泛流转的商品生产、批发过程中，最终的税收负担大部分由消费者承担，并未体现税负负担与收入水平挂钩原则。与此同时，能够调节收入差距的直接税特别是累进性的直接税由于一些如所得税占比过小、财产税并不完善等原因没有发挥应有的作用。而纳税人负担的不公平必然会加剧社会组织及公民等纳税主体对社会的不满，进一步激化社会矛盾，对政府的社会治理能力形成了严峻考验。二是社会主体受益不均衡。从受益主体看，现行税收制度设置不合理导致全国社会治理水平存在严重失衡现象，主要表现为地区间和城乡间的失衡，即东部地区的社会治理水平明显高于中部，中部又明显高于西部；城市的社会治理水平总体上优于农村地区。从理论上说，每个公民都有权利享受均等的社会公共服务，这是人权的基本保障，而不应与自身所在的地区、户籍、居住地相关；从现实中看，由政府社会治理水平失衡而导致社会主体享受公共服务的不同已经导致了严重的社会矛盾，挫伤社会主体积极性。（三）事权与支出责任不相匹配事权与支出责任相匹配是现代财政制度的重要特征之一。事权是指各级政府在管辖区内依据应当提供的公共服务和管理的社会事务的需要所进行的政府活动；支出责任是指政府在履行事权时必须承担的财政支出责任。现行财政制度中政府间事权与支出责任不匹配是导致政府社会治理水平低下的主要原因，其缺陷主要表现在：一方面是各级政府事权与支出责任范围未明确。长期以来，各级政府事权与支出责任范围的界定并未依据社会公共服务及自身社会治理能力提升的实际需求，而多基于上级政府对下级政府的行政命令，因此造成地方政府对超出本辖区的支出责任无意愿却又迫于行政压力不得不提供，这样就会造成地方政府的对提升自身社会治理水平的能力下降并且严重影响许多跨地区公共物品的提供。究其原因主要有两个：一是缺乏相关法律的明确规定。相关法规的缺失造成政府间支出责任划定混乱，随意性较大；二是事权与支出责任界定不符合效率原则。在分权改革过程中，中央政府将本属于自身的事权如社会保障、教育、医疗等下放给地方，却未将给予相应财力的补偿，造成地方政府对许多公共物品的提供有心无力，制约了地方社会治理水平的提升。另一方面是转移支付制度不完善。转移支付是本级政府按照社会需求承担本地区事权，在财力存在缺口情况下上级政府对其进行弥补的活动。现行转移支付制度的缺陷主要体现在专项转移支付比例过高，一般性转移支付比例不足。过高的专项转移支付保障了地方政府基本公共服务的供给，但却抑制了地方政府的公共服务供给创新。这是因为专项转移支付只对特定的公共服务进行投入如教育、社会保障等，但是整体社会公共服务的供给是一个体系，并且应交由本地区政府主导；而由于一般性转移支付比例较低，地方政府无法获得足够的财力保证，整个公共服务供给的质量与效率必然会受到影响，从而影响社会治理水平的改善。（四）预算制度不健全预算是安排政府收支一项重要活动，通过预算编制、执行、监督、评估的运行过程，一定时期内的政府活动及运行成本都要接受民众的审查，以此检验财政资金是否用于提供公共服务或提供公共服务是否高效，从而促使政府提升社会治理水平。而现行的预算制度仍存在明显缺陷：一是过于关注预算投入。现行的预算制度具有明显的投入控制型模式，其关注的重点在于列出具体财政资金流向，保证财政拨款依据预先设定的计划拨付，强调资金投入的准确性。但是过于强调投入便会导致社会需求与资金投入出现明显错配，偏离了社会治理的目标，比如某些领域的政府部门为了维持原有预算，年底“突击花钱”；而一些领域由于得不到足够资金，其主管政府部门便会消极怠政。这样，政府支出越来越多，社会治理问题改善却并不显著。二是预算编制不完整。预算的编制应该将全部财政资金收支状况予以反映，不应该存在政府预算外资金。尽管从目前看我国预算体系包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算，但仍然有大量未纳入预算的资金，比如政府购买公共服务的资金。这样，此部分资金就不会受到预算监督，长久必然会导致资金利用效率低下，从而影响公共服务的提供，弱化社会治理能力。三是预算弹性较小。预算作为对财政资金的一种规划，在执行过程中必然会受到诸如实际公共服务需求的变化、民众对公共产品关注转移等因素的影响而发生必要的调整。但目前的预算制度对执行过程中的自由裁量权限制较多且预算弹性小，这样在当社会公共服务需求发生变化时，预算的执行也不会随之调整，造成财政资金运用与社会治理目标的偏差。四、匹配社会治理现代化的现代财政制度构建路径建立现代财政制度需要更新原有财政理念，明确基本内涵。相对于原有的财政制度，现代财政制度要求聚集公共资源来有效提供公共服务以提升社会治理水平。匹配社会治理现代化的现代财政制度构建路径如下。（一）财政支出制度改革：强调支出结构调整财政支出结构优化与否直接决定着社会治理水平的高低