社会福利事业单位

社会福利事业单位改革趋势改革开放以来，我国经济体制的改革已基本完成，市场经济体制在中国已经打下了深厚的基础。市场经济的发展，使得就得行政体制不仅不能适应经济发展，反而阻碍了经济的发展。市场经济对行政体制提出了新的要求，改变过去行政控制过死，行政效率低，效能差的行政管理局面。这一问题在我国社会福利事业单位更加明显，企业化的要求在我国社会福利事业单位这一领域更加强烈。本文首先借鉴西方行政学说，然后提出我国社会福利事业单位企业化趋势的必然性，再次结合实例提出企业化趋势的经验，最后立足我国国情提出企业化的实现途径。5政策导向公共选择理论该理论由美国著名的经济学家詹姆斯·M·布坎南创立，它提倡将经济领域的理性“经济人”假设引入到政治领域中，对政府管理活动进行分析。它认为：政府官员与市场经济中的“经济人”一样是理性的，其行为也是追求自身利益的最大化。由理性“经济人”组成的政府必然也是追逐利益最大化的政府。那么，政府在提供公共服务时，必然会有失公正性；而且与市场机制不同的是，政府干预具有不以直接盈利为目的的公共性，它在提供公共服务时主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计较其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动；此外，政府干预为寻租行为的产生提供了可能性，很容易滋生腐败。公共选择理论认为：“没有任何逻辑能证明公共服务必须由官僚政府机构来提供。”摆脱困境的最好出路就是打破政府垄断地位，建立公私机构之间的竞争。新公共管理理论“新公共管理”(Newpublicmanagement)是以公共选择理论、管理主义和新制度经济学作为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，以效益为导向，主张建立企业式政府；以服务对象为顾客，把市场机制引入公共服务以提高公共部门的管理水平和服务质量的一个新的公共管理模式。它具体主张：1、政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力；2、更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责；3、放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估；4、政府应广泛采用私营部门中成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等成功的管理方法和手段和竞争机制；5、取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供给；6、重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性。企业家政府理论“企业家政府”这一概念由奥斯本和盖布勒提出，它提出应该用企业家精神来改革或重新塑造政府。企业家政府理论的宗旨就是试图把企业管理的精髓移植到政府中来,通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目的。同时，奥斯本提出了改革传统政府官僚体制应当遵循的十项原则：一是掌舵而不是划桨：即政府应该集中精力做好决策工作，而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做；二是妥善授权而非事必躬亲：即政府在公共管理中不应事必躬亲，而要善于授权，应注重发挥被服务对象——公众的主动性，鼓励公众参与管理；三是注重引入竞争机制：即政府应通过各种形式引入竞争机制，增强成本意识，提供优质服务，改善行政管理；四是注重目标使命而非繁文缛节：即政府应摆脱繁文缛节的束缚，只是简单地界定基本目标和任务，再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让雇员去履行各自的责任;五是重产出而非投入：即评估政府各部门的表现及对其进行资助应以其政策效果为依据；六是具备“顾客意识”：这里的“顾客”是指政府公共组织的服务对象——公民,政府应重视顾客，其工作的宗旨是满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；七是有收益而不收费：即政府不应仅仅靠预算度日，而应具备一种“投资”意识，学会用各种形式集资、赚钱，为回报而投资，变管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府；八是重预防而不是治疗：即政府应该着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失；九是重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式：即政府应仿效企业领导者的做法，将集权式的管理权下放；十是重市场机制调节而非仅靠行政指令控制：即在公共管理活动中要善于建立市场机制，并充分发挥市场机制的调节作用，注重市场机制和行政机制的有效结合，以市场为依托，提高行政管理的效能。治理理论治理理论的核心观点时主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。其理论观点是：一是治理意味着管理主体的变化，政府不再是国家唯一的权力中心，各种公共和私人机构也可以成为一定层面上的权力中心；二是公共产品的供应可以由私人部门和第三部门承担，并与政府部门相互依赖，互通资源，分担政府的责任；三是治理的目的是达到善治，实现管理者与被管理者的协调与合作。政策导向在2008年的政府报告以及十七大报告中，都强调要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，而其中政事分开对于我国社会福利事业单位企业化改革更是一种鼓舞，一种支持。政事分开，就是政府与事业组织单位如学校、卫生、新闻出版、社会福利院等分开。推进政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行企业性质的社会事业职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。要加强对企业组织和中介机构的引导和规范。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。这样一个政策即说明社会福利事业单位有其进行政事分开的必要性，也有对其进行企业化改革的必要性。另外，在政府报告中提出“积极发展社会福利事业，鼓励和支持慈善事业发展”。这更给我国社会福利事业单位的企业化改革予以了充分的鼓励。因为，只有对我国的社会福利事业单位进行企业化改革，才能走出社会福利事业由政府一手包办的困境，才有可能不断实现增进社会福利。6企业意义在论述社会福利事业单位企业化改革的可能性与必要性之前，首先要对事业单位的概念有一个一般的把握。事业单位，《事业单位登记管理暂行条例》国务院第252、411号令对此做出了科学权威的解释，它是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的杜会服务组织。它是以政府职能、公益服务为主要宗旨的包括公益性单位、非公益性等在内的职能部门。它参与社会事物管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。而至于社会福利事业单位是集中收养社会孤老、残、幼的机构，包括由民政部门管理的社会福利院、儿童福利院、精神病人福利院和城镇集体举办的福利院及农村集体举办的敬老院以及优抚医院和具有收养能力的社区服务中心等。社会福利事业单位，是指从事社会福利事业的服务性组织机构。其主要特征是：1、服务对象主要是社会公众中的特殊层面，即需要给予特别帮助、救助、援助的人；2、以国家举办、财政投人、政府管理为主，鼓励多渠道投资，社会各界资助；3、一般按行政区划设置，划分服务范围和服务对象，实行分级管理。社会福利事业单位的主要类别是：托养福利事业单位，包括养老院、福利院、孤儿院等；康复事业单位，包括干休所、荣军院、疗养院、休养所、伤残军人医院、残疾人康复中心、残疾人用品供应站等；殡葬事业单位，包括殡仪馆、火葬场等；其他社会福利事业单位。我国的社会福利事业单位经历了漫长的发展过程。在建国初期，我们从旧社会接受了旧的慈善机构，适应大批无家可归的人员涌进城市，适应改造游民、烟民和妓女的需要，建立一大批教养院、残老院和一些福利院机构。真正的社会福利机构在1957年后才开始。正是基于以上事业单位以及社会福利事业单位的特点，才有了其企业化改革的可能与必要，具体如下：企业化改革的可能性1、我国社会福利事业单位提供公共服务的价值取向社会福利事业单位是政府部门的组成部分，它在向社会提供公共服务时，蕴涵了政府与公民的基本逻辑关系，具有鲜明的伦理客观性和主观性，它不仅仅是社会发展进步的必然结果，同时也体现出丰富的道德内涵和伦理价值，符合基本的道德逻辑。社会福利事业单位提供公共服务所反映的价值取向如下：（1）社会福利事业单位公共服务以人为本的伦理价值取向。马克思认为：“人是人的最高本质。”人是社会发展的创造者，同样也是社会发展的终极目标。在新时期，我党提出的科学发展观中也一再强调“以人为本”。它已经成为一切工作的中心和基本准则。社会福利事业单位的工作是人的工作，是残疾人、老年人以及孤儿的工作，是弱势群体的工作，因此，人的健康和全面发展就成为这种公共服务的首要的伦理价值取向。（2）社会福利事业单位公共服务公正、秩序和正义的价值取向。社会福利事业单位向社会提供集中收养社会孤老、残、幼的这种公共服务，本质就是对社会公共资源的分配，是对公共利益的维护，是对公共需求的满足，公共服务的基本属性决定了它提供公共服务的行为中公正和正义的伦理内涵。社会福利事业单位是为弱势群体提供的特殊服务，也是一种稀缺资源，它的分配更需要体现社会正义与公正，只有这样才能维护好社会利益分配的秩序。（3）社会福利事业单位公共服务公平与效率的价值追求。公共服务是一个调配社会资源，满足社会公共需要的过程，以税收、收费或者公民志愿性劳动作为服务提供的成本，因此，相应地需要遵循合理、高效使用社会资源的原则。社会福利事业单位提供的公共服务是以实现公共利益为根本宗旨的，公共服务的效率与坚持、维护公平和正义原则有着同等重要的地位和意义。否则，公共社会资源将得不到合理充分的利用，社会公共利益尤其是孤老、残、幼等弱势群体的利益将得不到充分的实现，既难以体现社会正义与公平，又难以实现其应有的效率。（4）社会福利事业单位公共服务道德自律的价值体现。社会福利事业单位作为“公共人”，它自身具有相应的伦理要求，因为，它在向公众提供公共服务，确认公共部门与社会公众之间的逻辑伦理关系时，它已经赋予本身一种道德约束。社会福利事业单位在提供公共服务时，只有坚持这种道德约束，才能根本上保证其以人为本，公平公正和效率价值的实现。国家与企业的优缺点比较国家是政治统治和社会治理的工具。国家凭借公共权力实现社会公共目标。国家在提供公共产品时的优势是：（1）国家拥有公共权力，代表公共利益，它凭借这种权力提供公共服务可以充分体现公平公正，维护社会公平正义；（2）可以有效地整合运用社会各类资源，而且借助国家强大的统治力，可以有效地实现公共服务的均等化；（3）运用国家强大的财力，集中力量办大事。但是，国家缺陷也是不可避免的：（1）“天下没有免费的午餐”。政府提供公共服务必然要发生成本，而这一成本会因为政府活动的非经济性趋向最大化。政府既不必通过组织收入来支付成本，又没有剩余索取权，同时由于服务的垄断性导致其没有竞争对手，从而使得政府缺乏提高效益的压力和动力。（2）由于政府提供公共服务是为了实现公众利益，而这种公共服务又由政府垄断，于是很容易在公众想得到这种资源时使得政府官员发生寻租行为，出现腐败现象。社会福利事业单位在这种体制下很容易出现效率低下，质量差，甚至腐败。而企业在弥补国家政府的缺点上显示出了它的优势：（1）企业在提供服务时，由于受到市场利益的驱动，会自觉地去追求利益的最大化，从而不断地去改进其管理方法，经营理念，提高服务质量，提高效益；（2）企业提供服务完全由市场规律支配，从而避免了人的干预，保证了其公平性。当然，企业也有它的不足之处，“惟利是图”是它在提供公共服务时最大的缺陷。企业化改革的必然性我国社会福利事