第10章立法程序

第十章立法程序教学目的和要求通过本章学习，掌握立法程序的概念、立法议案的提出、立法议案的审议、立法议案的通过、法律的公布的概念和具体操作程序，掌握立法提案权、立法审议权、立法表决权、法律公布权的概念和归属。教学重点与难点1.立法程序的概念；2.我国现行立法程序的运作过程；1第一节立法程序概述一、立法程序释义立法程序是有权的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定的步骤和方法。特征1.立法程序是立法活动中的步骤和方法。2.立法程序是立法活动中法定的、所须遵循的而不是可有可无的步骤和方法。3.立法程序是有权的国家机关在立法活动中所须遵循的步骤和方法。2二、立法程序和立法活动过程立法活动过程的各个阶段上，都有需要遵循的步骤和方法，这些步骤和方法中应当以法的形式加以确定的那一部分，即为立法程序立法活动过程强调立法的阶段性、关联性、完整性；立法程序强调立法运作的规则性、严肃性，强调立法是一个遵守制度或受节制的过程。因此说，立法程序并不是立法活动过程，立法活动过程也不是每一个环节都存在立法程序。3正确理解立法程序和立法活动过程不能仅注意由法案到法的阶段的程序。在确定法案之前，在法案变为正式的法的过程中，在法案变为正式的法之后，立法主体都要履行一定的程序。在整个立法活动过程中，由法案到法的阶段的立法程序，是整个立法程序体系的重点所在。由于立法准备阶段在立法活动过程中往往实际上具有决定某一法案未来命运的作用，这一阶段的立法程序也相应地显得重要。但是这一阶段仅仅是部分环节存在立法程序，而不似法案到法阶段的所有缓解都应当有立法程序。三、立法程序的分类、内容和范围与立法的多样性相对应，立法程序也是多样化的。衡量立法过程中某项工作是否立法程序，要看其是否符合两项条件。一看某项工作是否法所规定的立法活动过程中必须进行的；二看某项工作是否为法所规定的只能由特定机关或个人进行的。是则属于立法程序，否则不能算作立法程序。5三、立法程序的分类、内容和范围现代立法程序的内容多、范围广：（1）在立法准备阶段，主要包括确定立法项目、采纳立法建议、接受立法创议、作出立法决策、确定法案起草机关、决定委托起草、起草法案等方面的程序。（2）在由法案到法的阶段，主要包括提出法案、注册法案、法案列入议程、审议法案、大会报告、协调或协商有关问题、公布法等方面的程序。（3）在立法完善阶段，主要包括法的修改、补充和废止、法的编纂、立法解释等方面的程序。（4）在立法过程的各个阶段，都可以存在立法监督方面的程序。6立法准备阶段•确定立法项目、采纳立法建议、接受立法创议、做出立法决策、确定法案起草机关、委托、起草法案、监督等法案到法阶段•提出法案、注册法案、法案列入议程、审议法案、大会报告、协调或协商、表决法案、复议法案、批准法案、备案、公布、监督等立法完善阶段•法的修改、补充和废止、法的编纂、法的解释、监督等第二节提出法案一、提出法案的含义和要求二、提案权的归属三、法案的提出四、法案列入议程8一、提出法案的含义和要求立法准备阶段结束之后，立法活动过程便可以进入由法案到法的阶段，亦即正式产生或变动法的阶段。提出法案则是由法案到法的阶段的第一道程序。提出法案，就是由有立法提案权的机关、组织和人员，依据法定程序向有权立法的机关提出关于制定、认可、修改、补充和废止规范性法律文件的提议和议事原型的专门活动。这是由法案到法的阶段得以展开的前提性、基础性的程序。910二、提案权的归属（一）国外立法提案权的归属（1）议员或代表。即议会国家的议员或代表大会制度国家的代表一般都是法定的主体，有权向立法机关提出立法议案。如日本规定，众议院20人以上，参议院10人以上始能提出立法议案；我国规定30人以上代表方能提出立法议案。（2）政府。在现代国家中，政府不仅是重要的提案主体，而且提案地位甚至高于议员。在许多国家，政府的提案远远超过议员提案的数量，通过法案的数量也占绝大多数。法国宪法甚至规定，政府提案有审议优先权，在议程中应优先讨论政府提出的立法案。（3）国家元首。有的国家规定，国家元首与议会共同行使立法权。那么，国家元首就有独立提案权，如丹麦、冰岛、芬兰等。有些国家的元首虽然通过演说或国情咨文的形式也能达到类似于提案的效果，但是在理论上，国家元首不具有提案权，如美国、卢森堡等。（4）议会的各种委员会。在大多数国家，议会的委员会成员是由议员选举产生的，所以这些委员会当然也享有立法提案权。但也有一些国家，各委员会不由议员选举产生，在这种情况下，有的国家规定委员会可作为国家机构提出议案，有的国家则规定不能享有提案权。除了上述四类外，还有一些国家规定了其他主体，如地方政府或联邦州政府、司法机构、社会组织和经济组织、政党等。（二）中国国家立法提案权的归属（1）全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、全国人大的一个代表团或30名以上的代表，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围的法律案；（2）全国人大常委会委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、全国人大常委会组成人员10人以上，可以向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内的法律案。实际上，法案主要是由全国人大和国务院两个系统提出的，其他方面很少提出法案。13三、法案的提出（一）提案的范围：本身职权范围或业务范围之内的，且接受法案机关的职权范围之内的事项。（二）提案的对象：向自己能够提出法案的机关提案。（三）提案的人数：有权提案的人员要符合法定人数才能提出法案。（四）提案的形式和方式：书面形式或口头形式；方式主要有通过一定机关提出，规定时间内提出等。一是向全国人大提案，在人大开会期间，通过大会主席团；必会期间，可先向常委会提出，经常委会决议后，提请全国人大审议；二是向全国人大提案的时间限制，常委会提请审议的法律案应在会议前一个月内提出；三是向全国人大常委会提出的法律案应通过委员长会议。在提交议案时，一般应包括的材料有：提案说明（或称为“立法理由书”）；法律草案；关于起草法律草案的说明以及该草案的相关资料和数据。14四、法案列入议程法案提出后，不一定都能列入议程加以审议。但立法机关收到法案后，都需要考虑是否列入议程。中国国家立法的法案列入议程制度。全国人大会议除临时召集的外，其议程由全国人大常委会在会议举行一个月前提出，交给代表。全国人大每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团，通过本次会议的议程。全国人大常委会的会议议程由委员长会议拟定，由常委会全体决定。凡有关国家机构向全国人大提出的法案，由主席团决定列入会议议程；凡有关国家机构向全国人大常委会提出的法案，由委员长会议决定列入会议议程，或由专门委员会审议镔铁提出报告后，决定列入常委会会议议程。凡一个代表团或30名以上代表向全国人大提案，由主席团决定，或由专门委员会审议后决定。人大常委会组成人员10人以上向全国人大常委会提案，由委员长会议决定是否列入常委会议程，或由专门委员会审议后决定。第三节审议法案一、审议权的归属和审议程序二、委员会的审议和报告三、大会的审议1516一、审议权的归属和审议程序（一）国外法案审议权的归属和审议程序1.由议会大会直接审议法案的程序，议会不必将法案交付委员会审议。（较少）2.由议会大会到专门委员会再到议会大会的程序。（审议权归属议会，委员会的作用在二读之后的立法技术方面）3.由专门委员会到议会大会的程序。（实质审查和审议在专门委员会，可根本改变法案内容）4.不同法案采用不同的审议程序。（法案的重要性不同）（二）中国法案审议权的归属和审议程序我国最高立法机关的审议程序可以分为：全国人大审议法案的程序和全国人大常委会审议法案的程序两种。全国人大审议法案的程序主要可以分为5个步骤：全体会议听取说明各代表团分组审议专门委员会审议并提出意见法律委员会汇总意见，统一审议，并提出报告和修改稿主席团会议审议全国人大常委会审议法案的程序可以分为4个步骤：对于意见较一致的法案和修正案，也可以两次审议和一次审议后即交付表决。全体会议听取提案人的说明，分组审议全体会议听取法律委员会的修改汇报，分组审议全体会议听取法律委员会的审议结果报告，再分组审议全体会议统一审议提出表决稿19二、委员会的审议和报告（一）委员会在审议法案过程中的作用决定法案是否列入议程；研究和审查法案是否符合经济、政治、文化和社会生活发展需求，是否具有必要性，并提出意见；研究和审查法案所要解决的立法问题是否具有可能性，条件是否成熟，并提出意见；就立法所涉及的问题进行调查；从立法技术上审查法案；修改法案或对法案提出修改意见。原因：既为专门的工作机构，则相关调查、审议工作应由其完成，且由其完成更能充分、理智地表达意见。（二）国外委员会审议法案的程序和方法管辖范围：一般有固定或相对确定的管辖范围；活动方式：涉及听证问题，一般是公开的，若涉密则不公开；审议过程：听取说明→质疑并阐述自己意见→讨论、修正、补充→表决；出席会议人数：对法案的处理：赞成；反对；否决（三）国外委员会对法案的审议报告形式：书面形式；内容：对法案主要内容的概括；对提案人的意图和法案宗旨的说明；对法案赞成与否的意见及理由；对法案的修改意见及理由以及费用估计、会议记录等。附件：少数意见、各方评论、同本法案相关的资料等。提出：主席（英、加、印）、或指定的报告人（美）、或委员（巴）、或固定的专职报告人（土）等。期限：一般有期限要求，如法国规定3个月内。（四）中国国家立法机关的委员会审议和工作机构的工作1、法律委员会审议统一审议，对所有法案均审议2、其他专门委员会各司其职，但可以受邀列席其他专门委员会的会议发表意见。3、常委会工作机构与法案审议工作没有审议法案的权力，但有辅助作用4、专门委员会和工作机构的相互关系（1）法律委员会和其他各专门委员会审议法律案时，应召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况；（2）专门委员会之间对法律草案意见不一致时，影响委员长会议报告；（3）列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当听取各方意见（座谈、论证、听证）。工作机构应组织征求意见，并将意见整理后送法律委员会和有关专门委员会。23三、大会的审议（一）国外议会的大会审议1、形式上：可分为法案提出后，由大会初审、交委员会复审，再由大会终审和委员会初审，再由大会复审两种；2、参加人主要有：立法机构领导机关、专门委员会、议员、代表团等。有时也包括提案者、议会党团、政府机关代表等；3、审议法案的形式：主要是辩论、发言、报告等；4、审议法案大会的特点是：参会者多、发言者多、焦点和争论多、时间少、成本高、效率低等；5、针对审议大会的特点一般都会规定如下：关于发言资格的取得，一般而言应得到大会领导者允许；关于发言的议题，须针对法案的主题或法案涉及的问题；关于发言的次序，由发言人和发言内容的次序定；关于发言的形式：公开的辩论发言、秘密辩论发言、有限制的辩论发言、有组织的辩论发言；关于发言的终止和中止：（1）发言的终止A.与会者发出动议会议领导者决定终止；B.会议领导者决定终止；C.到预定时间的自然终止。（2）发言的中止A.交回原审议者继续进行审议的中止；B.推后审议，优先审议其他事项的中止；C.由“延期动议”引起的中止。（二）全国人大的大会审议1、全国人大主席团向全国人大提出的法律案。2、列入大会议程的法律案。3、在大会审议过程如有必要，主席阮常务主席可召开各代表团会议，听取意见，向主席团汇报。4、修改和撤回：列入会议议程的议案，在交付表决前，提议人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，可以撤回。（三）中国全国人大常委会的审议1、委员长会议向常委会提出的法律案。2、列入常委会议程的法律案一般应经过三次常委会会议审议。3、常委会分组会议审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。4、向常委会提出且列入常委会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明