第十二章行政裁决和行政调解

1第十二章行政裁决和行政调解本章要点本章分析了行政裁决和行政调解的具体内容，讨论了行政裁决和行政调解现实法律适用情况。主要涉及以下内容：（1）行政裁决的概念、特征及其与其他相关概念的区别，行政裁决的种类，行政裁决程序，行政裁决的法律救济；（2）行政调解的概念，行政调解的种类、行政调解程序，行政调解的法律救济。第一节行政裁决一、行政裁决的概念和特征行政裁决可以从形式和实质两个角度来理解。形式上的行政裁决范围广泛，只要行政行为带有裁决的字样就是，这样会把行政机关解决行政主体之间关系的裁决也包括在内，所以在这里我们所说的是实质意义上的行政裁决。我们认为行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并做出裁决的具体行政行为。由行政机关裁决民事纠纷，是由我国法律列举规定的，不在列举事项范围内的，不得由行政主体作出裁决。行政裁决是现代社会关系复杂化和行政权日益扩大的产物。行政裁决制度对于消解民事纠纷，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护正常的行政管理秩序，减轻人民法院的审判压力都具有重要作用。行政裁决具有以下特征：1、行政裁决的主体是法律授权的特定行政主体。行政裁决的主体是对与民事纠纷有关的行政事务具有管理职权的行政主体，同时必须经过法律专门授权才能成为行政裁决主体。行政主体在行政裁决中并不是纠纷的当事人。2、行政裁决的对象是特定的民事纠纷。民事纠纷主要由司法裁决，适用民事诉讼程序。只有在法律明确规定时，行政主体才有权裁决民事纠纷，民事纠纷包括民事赔偿纠纷、民事补偿纠纷、有关财产所有权和使用权的纠纷等。需要指出的是，行政主体对行政纠纷进行的裁决不是行政裁决。3、行政裁决具有准司法性。行政裁决是行政主体以中立的第三者的身份对民事纠纷进行裁决。行政裁决一旦做出，不管此纠纷的当事人是否接受或同意裁决，都不影响行政裁决的成立和实施，从而不影响行政裁决应有的法律效力。4、行政裁决是一种特殊的具体行政行为。行政裁决是一种在法律特殊授权之后由行政主体行使的行政行为，同时行政裁决是对已发生的特定民事纠纷在行政上予以法律确认，使处于不确定状态的法律关系确定下来，其行为具有行政行为的性质和特征。所以行政裁决是一种特殊的具体行政行为。在理解行政裁决时，需要把握行政裁决与相关概念的区别。1、行政裁决和行政审判行政审判是指人民法院依法对行政案件进行受理、审理、裁判和执行司法活动。两者的区别主要有：第一，主体不同。行政裁决的主体是行政主体，行政审判的是主体人民法院；第二，对象不同。行政裁决的对象是特定的民事纠纷，行政审判的对象是行政纠纷；第三，行为性质不同。行政裁决是具体行政行为，具有行政性，行政审判是司法行为，具有司法性。2、行政裁决和行政调解2行政调解是指由行政主体作为第三人，以国家法律法规和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使纠纷双方友好协商，达成协议，从而解决争议的方法和活动。两者的区别：第一是对象不同，行政裁决对象是法定的特殊民事纠纷，行政调解可以是民事纠纷也可以是法定的行政纠纷；第二是前提不同，行政裁决只要符合法定就可以发生，不需要当事人的同意，行政调解需要在当事人同意下才能发生；第三是效力不同，行政裁决具有强制执行力，当事人在裁决生效后应当履行，行政调解不具有强制执行力，当事人以自愿为前提；第四是救济不同，行政裁决当事人不服，可以通过行政诉讼和行政复议的方式来救济，行政调解当事人不服的，不能通过行政诉讼和行政复议的方式来救济。3、行政裁决和行政仲裁行政仲裁是指行政主体以第三人的身份对平等主体之间的民事纠纷进行裁断的法律制度，如劳动仲裁委员会主持的劳动者和用人单位之间的劳动争议仲裁。在1995年《中华人民共和国仲裁法》颁布实施后，原有的一些行政仲裁转向民间仲裁。两者的区别主要在于救济，对行政裁决不服的，可以提起行政复议和行政诉讼；对行政仲裁不服的，只可以提起民事诉讼。二、行政裁决的种类行政裁决的民事纠纷必须由法律明文规定，有相应规定的法律法规规章如《治安管理处罚条例》、《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《食品卫生法》、《计量法》、《环境保护法》、《专利法》、《商标法》等。行政裁决所涉及的领域很多，主要有治安管理、土地管理、房屋管理食品卫生管理、质量监督管理、医疗卫生管理、工商管理、知识权管理、资源管理等。行政裁决作为一种解决平等民事主体之间纠纷的行政法律制度，在调整社会关系，协调社会纠纷中显示出重要的作用，并随着我国市场经济的建立和发展正在逐渐建立和完善。根据目前法律规定，我国行政裁决主要有如下几种类型：第一，损害赔偿裁决。损害赔偿裁决是指行政机关对发生在平等主体之间的与行政管理有关的合法权益受到侵害而引起的赔偿争议所做出的裁决。主要涉及治安管理、环境保护管理、医疗卫生管理、产品质量等领域的行政裁决，行政主体可以依据法律、法规等规范性文件赋予的权力作出损害赔偿裁决。根据法律的规定，行政主体可以作出强制性赔偿裁决，如治安管理中，行政相对人因违反治安管理并造成他人合法权益损害，公安机关对该行政相对人做出处罚的同时，可就赔偿问题做出裁决；根据法规的规定，行政主体可以就赔偿问题作出行政裁决，如在农作物管理中，如果存在非法经营或推广未经审定通过的农作物新品种的，由农业主管部门责令赔偿损失和可得利益的损失。第二，权属纠纷裁决。权属纠纷裁决是指行政机关对发生在平等主体之间与行政管理有关的财产所有权、使用权的归属争议所做出的确权性裁决。这里的财产所有权、使用权纠纷主要是关于森林、土地、矿产、草原等自然资源的权属纠纷，如对矿产资源利用、开采权等与土地相关的所有权、使用权纠纷，如《土地管理法》第十六条规定了土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理；又如《森林法》第十四条规定了全民所有单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与全民所有制或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。第三，侵权纠纷裁决。侵权纠纷裁决是指当事人与行政管理有关的合法权益受到他人侵犯并发生争议时申请行政主体进行制止，行政主体就此而作出的裁决。侵权纠纷裁决一般是3以权属确定为前提，与损害赔偿的确定相联系使用的，如对著作权，商标权，专利权的纠纷进行的侵权纠纷的裁决。这种行政行为的目的是停止侵权行为，保护受害当事人的合法权益。第四，补偿纠纷裁决。补偿纠纷裁决是行政主体根据法律法规的规定，对民事补偿案件进行裁决。如2004年生效的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二条规定了按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。第三条规定了市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定，依法履行行政裁决职责。第二十六条规定了在城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁申请行政裁决的，可参照本规程执行。三、行政裁决的程序我国法律法规虽然对行政裁决作出了规定，但对行政裁决实施的程序却没有相应的规定，更不要说有统一的程序规定了。而行政裁决的程序是至关重要的，它关系到行政裁决的具体实施，行政裁决的作用和行政裁决目标和功能的实现。根据行政管理实践经验和零星的法律法规的规定，行政裁决所需要的程序规则、步骤、方式大致如下：第一，申请。纠纷当事人应当首先向行政主体提交保护自己合法民事权益的申请书。申请必须满足一些条件，不是所有的申请行政主都必须受理。申请必须由发生民事权益争议的双方当事人的一方或双方或其法定代理人，向享有该行政管理权限的行政主体，在法定期限内提出，并且提出申请的形式一般应以书面形式载明。第二，受理。行政主体收到当事人的申请书后，应当对内容进行初步形式审查。符合上述条件的，应当受理；认为不符合上述条件的，行政主体应及时向当事人说明理由。第三，审查。审查即调查，审理。行政主体受理当事人的申请后，将申请书副本送达争议的另一方当事人，另一方当事人必须在法定期限内做出答复。在审理过程中，应适用回避制度。行政主体对纠纷事实和证据进行查证，核实。可召集当事人进行调查、询问、辩论和质证，向有关证人了解情况。如果证据不足，行政主体有权要求当事人举证或自行进行调查取证。第四，裁决。行政主体经过审查认为事实清楚，证据充分的，应及时做出行政裁决。行政裁决书应载明双方当事人的基本情况、争议内容、裁决认定的事实、理由和根据等，除了法律有特殊规定为终局裁决的行政裁决外，应当告知当事人对此裁决能否申请复议或提起诉讼以及复议或诉讼的期限和管辖机关，行政裁决书做出后，应当及时送达双方当事人。四、行政裁决的法律救济行政裁决是具体行政行为，具有非终局性，理应适用行政诉讼和行政复议这两种救济程序，但是我国目前的法律对行政裁决的法律救济程序的适用采用的是列举的方式，并不能包括所有的行政裁决及对其救济。第一，行政诉讼法和行政复议法规定可以适用的行政裁决范围不同：行政诉讼法及其试行意见把行政裁决中的对赔偿的裁决、对补偿的裁决、对权属的裁决都列入了行政诉讼的范围，如最高人民法院《试行意见》第四、第五、第七条分别规定了公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题作出的裁决不服的、对行政机关依职权作出的强制性补偿决定不服的、对人民政府或者其主管部门有关土地、矿藏、森林等资源的所有权或者使用权归属处理决定不服的，依法向人民法院提起行政诉讼，；行政复议法主要行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的确权性行政裁决纳入行政复议的范围。但根据2004年3月生效的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》又有了例外，该规程第十六条规定了当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行4政复议或者向人民法院起诉，行政复议范围扩展到补偿纠纷的裁决。第二，部分行政裁决没有列入行政行为，适用的是民事诉讼程序。如基层人民政府根据《民间纠纷处理办法》对民间纠纷的行政裁决，至今仍然视为民事活动适用民事诉讼。1993年9月3日最高人民法院《关于如何处理经乡（镇）人民政府调处的民间纠纷的通知》明确指出了当事人先请求乡（镇）人民政府处理但不服处理决定而向人民法院起诉的，人民法院应当作为民事案件依法处理，以原纠纷的双方为案件当事人。第二节行政调解一、行政调解的概念和特征调解是当事人以外的第三人对当事人之间的纠纷进行调停、斡旋的活动。作为解决纠纷的古老方法，调解为世界各国所普遍采用，我国也采用调解制度来解决纠纷。在革命战争时期，我国根据地和解放区形成了调解制度，包括人民调解、司法调解和行政调解三种制度。建国后，调解制度更是进一步发展和完善，在解决民间纠纷时其成为必经过程，为解决纠纷、减少司法裁判、维护安定团结具有重要的作用。行政调解作为政府解决社会纠纷的重要手段之一，在许多国家都有适用，如日本警察的行政调停、公害怨情调停人员对社会公害纠纷的行政调解，又如美国在行政赔偿纠纷中的行政调解。我国是行政调解适用面最广，行政调解制度最为完备的国家，在行政活动的许多方面都可以适用行政调解。我们认为行政调解是由行政主体作为第三人，以国家法律法规和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使纠纷双方友好协商，达成协议，从而解决争议的方法和活动。那么，行政调解行为是否为具体行政行为？对于这个问题是有争议的：有的认为行政调解行为不是具体行政行为，但却是行政机关的一种行政管理活动；有的认为行政调解行为是具体行政行为，是行政职权的行使，但具有特殊性，调解的结果不具有强制执行力。我们认为行政调解行为不是具体行政行为，而是与具体行政行为相关的行为，是一种行政管理的方式。行政调解具有下列法