第十八章__自然垄断产业的政府管制

第十八章自然垄断产业的政府管制教学目的和要求通过本章教学，使学生理解并掌握以下内容：自然垄断产业的政府管制需求与产业特征，政府管制与竞争的替代效率，自然垄断产业的竞争和政府管制理论及其政策措施。教学重点对自然垄断产业实行政府管制的必要性，自然垄断产业的成本弱增性，自然垄断产业的可竞争市场理论，自然垄断产业政府管制的主要内容。教学难点规模经济与成本弱增性之间的关系，可竞争市场理论的局限性，特许投标管制，区域间比较竞争管制。传统的政府管制理论认为，自然垄断产业具有投资需要量大，投资回报期长，规模经济十分显著等特点，应当由政府垄断经营，实行严格的政府管制。但新的政府管制理论与实践证明，垄断经营会使企业缺乏竞争活力，导致经济效率低下，因此，主张积极运用市场竞争机制。本章将在讨论自然垄断产业的政府管制需求与产业基本特征的基础上，分析政府管制与竞争的替代效率，然后分别探讨自然垄断产业的竞争和政府管制理论及其政策措施。第一节自然垄断产业的政府管制需求政府管制（governmentregulation或regulation）是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规，对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。我们可以从以下3个方面讨论由于自然垄断性问题而产生的对政府管制的需求：1．抑制企业制定垄断价格，维护社会分配效率。自然垄断产业的成本弱增性意味着，在成本弱增的范围内，从理论上讲，应该由一家企业提供产品，以保证较高的生产效率。但在另一方面，由于该企业处于独家垄断地位，如果不存在任何外部约束，它就成为市场价格的制定者（pricemaker），而不是价格接受者（pricetaker），它就可能会制定出大大高于成本的价格，以取得垄断利润，其结果必然扭曲分配效率。这就需要实行政府管制。我们可以用图18-1来说明：图18-1垄断价格与政府管制在图18-1中，垄断企业为了追求利润最大化，按照边际收益等于边际成本的原则制定垄断价格Pm，并相应地决定产量Qm。实行政府管制，至少可以通过三种方案提高社会分配效率：第一种方案是，政府按照边际成本决定管制价格P1和相应的产量Q1，由于在一定的产出范围内成本处于递减状态，这会造成企业亏损，其亏损额由政府的税收来弥补。第二种方案是，政府按照平均成本决定管制价格P2和相应的产量Q2，这样，企业就不会发生亏损，不需要政府补贴。第三种方案是，政府管制者运用特许投标竞争理论，拍卖某种产品或服务的独家经营权，只要竞争者是充分的，竞争的结果也会使价格接近于P2，产量接近于Q2。无论采取哪一种方案，政府管制的结果都会抑制企业制定垄断价格，从而维持社会分配效率。2．防止破坏性竞争，保证社会生产效率和供应稳定。自然垄断产业的显著特点是需要巨额投资，投资回报期长，资产专用性强，规模经济非常显著，具有成本弱增性。因此，由一家或极少数家企业垄断经营能使社会生产效率极大化。但如果不存在政府管制，在信息不完全的情况下，许多企业就会盲目地进入自然垄断产业，进行重复投资，过度竞争。因此，为了防止这些破坏性竞争，需要政府对自然垄断产业实行管制，通过控制进入壁垒，抑制企业过度进入，以保证社会生产效率。同时，电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等自然垄断产业提供的产品或服务是社会的生活必需品，也是大多数企业必需的投入要素，需要保证生产供应的高度稳定性。这也需要对这些自然垄断产业实行政府管制，设立退出壁垒，控制企业在无利可图或者在更好的投资业务吸引下，任意退出市场，以免造成特定社会产品或服务生产供应的不稳定性。3．制约垄断企业的不正当竞争行为。经营自然垄断性业务的企业往往同时经营竞争性业务，这就为垄断企业采取不正当竞争行为提供了条件。因此，为制约垄断企业的各种不正当竞争行为，这也需要实行政府管制。4．解决自然垄断产业的外部性问题。与自然垄断性相关的，自然垄断产业的许多活动具有正外部性，但某些活动也具有负外部性。这要求政府通过宏观规划和具体的管制活动，以促进这种有利于社会经济发展的正外部性。当然，政府管制者在鼓励有关企业产生正外部性的同时，应该让提供这些产品和服务的企业得到成本补偿，并取得正常利润。除了正外部性外，自然垄断产业的某些活动也会产生负外部性问题。为了控制这些负外部性，也需要政府管制，政府管制者通过收取排污费、制定处罚政策等管制手段，以尽可能减少甚至消除自然垄断产业的各种负外部性问题。第二节自然垄断产业的基本特征经济学家们对自然垄断的经济特征具有不同的认识。如克拉克森（Clarkson）等经济学家主要是从规模经济的角度来说明自然垄断的经济特征的。在他们看来，自然垄断的基本特征是生产函数一般呈规模报酬递增状态，即生产规模越大，单位产品的成本就越小。因此，由一个企业大规模生产，要比由几家较小规模的企业同时进行生产能更有效地利用资源。以图18-2加以说明图18-2竞争和有巨大成本优势的垄断在图18-2中，某产品在竞争条件下的市场供应曲线是若干家企业的ΣMC，它是这几家企业在其平均可变成本曲线最低点上的边际成本曲线的加总线；Pc是均衡价格；Qc是均衡产量。若假定这几家企业被一家垄断企业所替代，如果确实存在巨大的成本优势，新的边际成本曲线（即垄断者的MC）将全部落在原来的产业供给曲线之下。垄断者若以边际收益等于边际成本的原则确定产量Qm，并制定相应的价格Pm，就能以较低的价格提供更多的产品，从而能增进社会福利。沃特森（Waterson）则认为，自然垄断是这样一种状况：单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品。而夏基（Sharkey）和鲍莫尔（Barmol）等著名学者则认为，自然垄断最显著的特征是其成本函数的弱增性（Subadditivity）。为便于用图形说明自然垄断的经济特征，这里只考虑单一产品的情况。图18-3显示了单一产品的成本曲线。在产量达到Q′之前，平均成本是不断下降的，当产量超过Q′后，平均成本就开始上升。即当产量小于Q′时存在规模经济，产量大于Q′时则存在规模不经济。图18-3单个企业的平均成本曲线成本弱增性所要讨论的是，由一家企业提供整个产业的产量成本较低，还是这家企业与另外的企业共同提供相同产量的成本较低。显然，当产量小于Q′时，由一家企业生产能使成本最小化，所以，在这一产出范围内，成本当然是弱增的。为了考察当产量大于Q′时能使成本最小的方案，我们可引进两个企业的最小平均成本函数，在图18-4中，AC2就是这两个企业的平均成本曲线，而AC1则是从图18-3中复制过来的单个企业的最小平均成本曲线。在图18-4中，AC1和图18-4两个企业的平均成本曲线AC2在产量为Q*点处相交，Q*点决定了成本弱增的范围，当产量小Q*时，由单个企业生产成本最低，所以，在此范围内成本函数是弱增的。值得注意的是，成本弱增性是描述自然垄断经济特征的最好方法，尽管在产量Q′与Q*之间存在规模不经济，但从社会效率看，由一个企业生产效率最高。由此可见，规模经济并不是自然垄断的必要性，决定自然垄断的是成本弱增性。在现实经济生活中，一个企业通常不只是生产一种产品（或服务），而是同时生产多种产品。在多产品自然垄断的情况下，成本弱增性与规模经济的区别更为明显。假设TC（QX，QY）表示一个企业生产QX单位的产品X和QY单位的产品Y所发生的总成本，C（QX）表示一个企业只生产QX单位的产品X而发生的成本，C（QY）表示另一个企业只生产QY单位的产品Y而发生的成本。则存在范围经济的条件可用下式表示：)()(,YXYXQCQCQQTC（18.1）即由一个企业同时生产产品X和产品Y比一个企业只生产产品X，另一个企业只生产产品Y所花的成本较少。这时，同时生产两种产品的那家企业在生产某一种产品时，可能具有规模经济性，也可能不具有规模经济性。第三节政府管制与竞争的替代效率分析一、自然垄断产业实行政府管制的效率许多学者认为，在自然垄断产业是不宜进行竞争的，否则，既可能导致生产低效率和资源配置的低效率，又会损害社会福利。上述观点为政府制定限制进入的管制政策提供了理论依据。因此，需要对自然垄断产业设置政策性进入壁垒，实行较为严格的政府管制，以保证自然垄断产业的效率。二、自然垄断产业运用竞争机制的效率可是，不少学者与上述传统观点相反，提出了一些新观点，他们认为，市场竞争机制能自动解决两个相关的效率问题：一是它能解决高效率的产业成本结构问题，实现生产成本最小化；二是它能解决高效率的价格结构问题，消费者按照等于边际成本或平均成本的价格购买产品。即市场竞争力量能促进生产效率和社会分配效率。这一研究成果揭示了传统自然垄断理论的一个基本弱点：一旦它经不起实证研究的检验，建立在这一理论基础上的许多结论也就难以成立。第四节自然垄断产业的有效竞争根据自然垄断产业的经济特征，要在自然垄断产业实现有效竞争，政府在制定管制政策时，应该同时考虑自然垄断产业的成本弱增性和竞争机制的积极作用，其目标是两者所发挥的综合作用能使社会经济效率极大化。一、自然垄断产业实现有效竞争的政策思路首先要区分具体产业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务，并实行区别对待的管制政策。对于非自然垄断性业务，政府应放松进入壁垒，以较充分地发挥竞争机制的作用，但政府仍然要控制进入非自然垄断性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到最小的经济规模，以避免低水平的过度竞争现象，实现有效竞争，而对于自然垄断性业务，由于这些业务需要大量的固定资产投资，其中相当部分是沉淀成本，如果由多家企业进行重复投资，不仅会浪费资源，而且会使每家企业的网络系统不能得到充分利用。因此，政府管制的基本政策是严格控制新企业进入这些业务领域。二、多产品产业的有效竞争问题多产品自然垄断的成本弱增性主要表现为范围经济性。当非自然垄断性业务由多家企业竞争性经营后，是否应允许经营垄断性业务的一家或极少数几家企业同时经营那些非自然垄断性业务，这就在相当程度上取决于企业对自然垄断性业务和非自然垄断性（竞争性）业务实行垂直一体化经营的范围经济性。同时，还应充分考虑到实行垂直一体化经营的企业在垄断性业务和竞争性业务间，采取交叉补贴战略，以排斥竞争企业，扭曲竞争机制的可能性。在对两者进行综合权衡的基础上，才能制定合理的政府管制政策。第五节自然垄断产业的可竞争市场理论可竞争市场理论认为，只要政府放松进入管制壁垒，新企业进入市场的潜在竞争威胁会自动迫使产业内原有垄断企业提高效率，这为自然垄断产业的政府管制提供了一种新思路。一、可竞争市场理论的假设条件和基本内容可竞争市场理论的假设条件是：（1）企业进入和退出市场（产业）是完全自由的，相对于现有企业，潜在进入者在生产技术、产品质量、成本等方面不存在劣势；（2）潜在进入者能够根据现有企业的价格水平评价进入市场的盈利性；（3）潜在进入者能够采取“打了就跑”（hitandrun）的策略。可竞争市场理论的主要内容可概括为以下2点：第一，在可竞争市场上不存在超额利润。第二，在可竞争市场上不存在任何形式的生产低效率和管理上的X低效率（X—Inefficiency）。二、对可竞争市场理论的争议对这一理论最主要的批评可归纳为两个方面：第一方面的主要批评是，该理论对新企业进入产业后所采取的行为及其结果的一些假定是不符合实际的，特别是它假定在产业内现有企业作出降低价格的反应前，新企业能够独立建立自己的业务，能够以更低的价格与现有企业相竞争，能够顺意夺取它所需要的业务量。第二方面的批评是，沉淀成本为零的假设也是不符合实际的。新企业在采取“打了就跑”的策略时，总会有一部分固定资产沉淀下来不能全部撒走。这些都会影响市场的可竞争性。这两方面的批评可借助图18-5加以说明：图18-5对可竞争市场理论假设的检验图18-5所描述的是一个同质产品市场。DD表示需求曲线，C表示不变单位成本水平，当价格P=C和产出为Q*时，社会福利达到最大化。假设新企业进入产业后所产生的沉淀成本为S，它可被视为进入费用，又假设A企业是产业市场中现有企业，B企业是准备进入市场的新企业。令TA为A企业对B企业进入市场的决策作出