第四章区域经济政策与规划

第四章区域经济政策与规划第四章第一节区域经济政策的含义和作用一、区域经济政策的概念(1)区域经济政策的基本内涵区域经济学界对区域经济政策有各种表述方法。美国学者认为：区域政策是处理“区域问题和在何处进行经济发展”的一种经济政策。中国学者认为，区域经济政策是指中央政府为推动和萧条地区经济发展、调控区域经济运行而采取的一系列方针、政策和措施的总和，它的着重点是区域经济发展，它的必要性是纠正市场机制在资源的空间配置方面的不足，它的目标是实现资源在空间上的优化配置和促进区域经济的协调发展。区域经济政策是一种典型的政府行为。随着世界经济全球化和区域一体化的发展，区域经济政策分化为两种类型：超国家层次的区域经济政策和国家层次的区域经济政策。超国家层次的区域经济政策：指区域性组织制定的涉及该组织内部成员国经济发展的相关政策，如美洲经济圈、欧盟、东盟经济圈等的有关政策。超国家层次的区域经济政策及关税、货币发行、外汇管制、移民限制等多方面的政策。国家层次的区域经济政策：指一国各级政府为解决各区域体系之间经济发展的关系而指定的经济政策，国家层次的区域经济政策只设计国家内部的区域公平发展、产业合理分布和地区利益协调等，并从全国各地区的发展需要，制定一系列指导性的产业、投资、科技、劳动、环保等方面的政策。因此，科学而合理的区域政策应该是由一系列相互关系、综合协调的单项政策共同组成的政策体系，是中央政府和较高级的地方政府制定的、旨在规划各区域的产业重点及方向、协调前际的政策总和。（2）区域经济政策的必要性实现宏观经济在空间层面上的均衡发展，在依靠市场作用的基础上，还需要辅之以强有利的政府干预，即由政府制定各种区域政策，借助行政、经济诸杠杆调空区域经济运行，以求区域均衡发展。具体说来，之所以有必要制定区域政策来调控区域经济运行，主要基于以下四个方面的原因。a、市场经济在区域发展与运行方面存在功能失灵市场机制主要以价格反映资源的稀缺程度，体现商品和劳务的成本或效用，在二者存在显著差异的地方，可能会导致资源的配置事物。从空间角度看，在生产或分配上存在密切的前、后向联系，或在布局上有着相识指向性的产业布局与某个拥有特定有时的区域会形成聚集经济效应，而企业总是倾向与在这种地方聚集，市场作用使这种聚集的趋势越来越明显。使外部不经济和环境恶化等问题越发严重。b、域经济具有要素分布的空间上的不平等性要素分布不平等和现代经济活动的某些内在特点，使得区域间均衡发展必须不断地进行资源的空间再配置。然而，在正常的市场调节下，这一过程可能进行得过于缓慢。原因在于，市场是通过调节产业经济活动来调节区域经济的，因而这一过程取决与产业经济的特点，而现代产业经济的四个基本特征都可能会加剧区域经济的非均衡发展。一是农业在产业结构中的比重降低，农村劳动力向城镇迁移；二是制造业由于技术进步的作用对原料的依赖程度渐渐低于对市场的依赖度；三是随着经济发展和收入水平的提高，服务业的比重上升，而有利于服务业发展的只是人口聚集的城市；四是自由竞争的市场条件不复存在，在不完全竞争市场中，如仅靠时常调节的缓慢作用来引导和调节资源在产业间和区域间的再配置，只能在产业兴衰的“事后”才能见效，这无疑会在客观上造成繁荣与衰退并存的区域不平等。c、不平等的区域竞争使区域差异扩大不可避免市场对区域经济的调节作用，主要是通过竞争机制来解决区域资源配置的效率问题，但是，在这种市场力量的作用下，也会产生一种区域累积因果效应，从而加剧区域经济发展的不平衡。因为一旦某些地区因市场的作用而持续、累积地加速增长。长此以往，即使是平等的产业竞争，也会表现为不平等的区域竞争。此时，市场无力集中支配资源，实现资源的区域合理配置。要克服这些弊端，就必须发挥政府的作用，而政府的作用手段，最后都归结到政策上。区域经济政策由于要解决空间经济的问题，因此十分引人注意。1、区域经济政策的目标和手段(1)区域经济政策的目标区域经济政策的基本目标可以归纳为经济稳定化、资源配置高效化、分配公平化三种，即解决公平与效率的问题，使国民经济增长最快，资源的空间配置最优，区域间收入、福利、增长等方面的差距缩小。a定发展经济由于发展水平高的中心区域与发展水平低的外围区域的对立存在，经济发展的稳定性在与两类地区的协调发展。低收入地区的经济增长既有利于全国经济总量增长，同时区域差距趋向缩小，但集中经济、市场机会和心理上的偏好等，都往往有利于富裕的区域，使这类地区的发展往往较快。要实现经济稳定发展，必须依据当时、当地的经济状况，正确确定两类地区的发展速度比例，既要保证国家经济的一定的增长速度，又要保证地区差距不要过大拉大。区域经济政策是协调这个关系的最有效的杠杆。b效配置资源要保证区域经济的协调发展，就必须有重点地区间进行资源培植，以实现区域经济增长。由于产业经济活动的空间非平衡分布，实施促进产业增长的政策，必然要求相应的区域经济增长。但是，这并不是说每一区域都应具有门类齐全的产业结构以实现经济流程的区内自我循环，而是要根据地区优势，形成地区的特色产业。c公平分配收入缩小区域间在收入、就业、福利等方面的差异，是各国、各级政府的责任。尽管区域间发展差异难以避免，但是，区域间收入水平、就业水平、福利水平的差距不能过大，因为这关系到国家的巩固、民族的团结。目前通行的调节的方法是补偿原则和转移支付，如果仅凭补偿原则和转移支付不能达到这一要求，则应采取相应的政策措施对落后地区予以帮助，如加大对落后地区的投资，用政策措施鼓励社会资金投向落后地区等。2、区域经济政策的手段区域经济政策手段包括使用什么工具、采用什么方法实现区域经济政策的目标。其主要手段包括：（1）财政金融和税收手段。由财政转移制服、税收优惠、贷款优惠和地区援助等手段组成。（2）基础设施投资手段。由公共设施建设、投资环境改善和专项基础设施建设基金地区分配等组成。（3）政府行政手段。由政府工业建设许可分配、政府项目、政府采购和军事订货分配、就业补助、技术援助等组成。（4）区域开发手段。由区域与城市开发规划、贫困地区开发基金、国土整治规划、研究与开发经费分配等组成。三、区域经济政策的作用1、调节资源配置区域经济发展的资源是有限的，而且各地资源的分布极不平衡。政府对资源的配置是表现其对资源的所有权，市场对资源的配置则使资源利用达到最大效益。区域经济政策的作用是使这两种配置结合起来，达到最优化。（1）调节区域资源结合的形式产业发展的资源组合，亦即劳动力、自己、技术、原材料等的配给情况，只有通过市场，才能达到合理的平衡。市场作为看不见的手，可以自动协调各种要素的供求关系，增强各类要素的弹性，并通过价格变化，调整各类要素的供求量，调整替代关系，并通过区际贸易，弥补本区域某种要素的不足。但是，市场在许多情况下具有盲目性，政府区域政策的作用，在于克服市场的盲目性，使资源配置更适合绝大多数人利益的要求。（2）调节区域资源配置的数量比例资源配置的数量，在一定区域的一定时间内，受到区域市场发育状况的限制。投资数量的多少，与区域内能够提供的资金数量有关，而区域内的投资量，又受到区域储蓄率的制约，区域储蓄绿最直接的影响因素是当地居民的人均收入。所以，区内投资量是一定的，扩大投资办法，是通过资金市场，吸纳区外的生产资料的供应亦有关。如果一个地区不能容纳过多的劳动力就业，解决劳动力就业的办法，就只有允许其自由流动，加入区外的劳动力市场中去寻求出路。区域经济政策的作用在与引导投资和人力资源流向最需要的地区或国家集带发展的地区，形成公平发展的态势。2、加快区域经济的要素流动区域经济政策对区域经济发展的作用，表现为对区域要素流动的推动作用。由于和区域的各种生产要素分布丰富程度有不尽相同的作用，区域经济政策的实施，在于改变过去那种生产要素静止不动的状况，使之流动起来，通过流动，各区域输出多余的要素，输入缺少的要素，使区域经济发展获得新的活力。（1）劳动力的区际流动由于劳动力的迁移性流动，受到种种条件的限制，目前劳动力区际流动的主体，主要是迁移性的劳工流动和部分迁移性的人才移动为主体。例如，中国的民工流动，基本是从西部、北部流向东部、南部，农村劳动大量流向城市。民工流动的速度加快，规模扩大，从80年代末期的4000万人，增加到1995年的8000万人，目前估计已达1亿人。一般来讲，劳动力流出的地区，人均国民生产总值远远低于流入地区，而总人口、经济活动人口却相当多，职工人数较少，有向外流出的条件。劳动力流入地区，则由于其人均国民生产总值较高，职工人数占经济活动人口的比重大，新增加的劳动力，大量由外地民工来补充。劳动力区域间流动的主要作用，在于其催化了劳动力市场，加速了城市化的进程。对注入地区来说，解决了新增劳动力的来源问题，特别是第三产业发展的劳动力来源问题；对流出地区来说，解决了一部分农村剩余劳动力的就业问题，同时又为当地发展积累了一部分资金。劳动力区际流动中产生的问题，则应通过规范市场，加强管理去解决。（2）资本的区际流动资本作为生产要素在各区域间的流动，基本上有三种类型：第一，直接投资。经济主体跨区域投资兴办企业。第二，融资。通过金融机构将其他区域的资金引入本区域。第三，区际贸易。商品或服务的款项在区际间的来往。关于第一种形式，以中国为例，由于各地区经济发展速度的加快，特别是各主要城市经济技术开发区的兴起，区域间的直接投资呈多样化趋势。区域经济政策的作用，在于规范和引导资金的区际流动，特别是引导资金流入那些资源丰富、资金缺乏的地区，以创造新的发展活力。通过金融手段来融资，是促进资金区际流动的更为重要的方面。最常见的是通过发行股票及股票交易筹集建设资金。企业对股票上市之所以积极性很高，是因为通过上市，可以在短期内筹集到大量资金，对企业扩展很有好处。但是，如果企业准备不足，没有能够获利的投资项目，也会背上一个大包袱。中国中央政府在上市公司的分配方面适当向落后地区倾斜，是解决落后地区资金筹资困难的必要手段，也体现出政府对资本市场的方向、区域分布的政策调节力度。（3）技术的区际流动技术的区际流动，包括技术人员的区际流动，技术设备、产品、信息的区际交换。技术人员的流动，往往与经济发展水平、生活环境、收入预期等有很直接的关系。区域技术人员的流动典型的是中国的长江三角洲地区。苏南乡镇企业发展很多技术人员来自于上海。最初是乡镇企业招聘一些“星期日工程师”，让上海企业中的技术人员利用休息时间为乡镇企业服务，并获取一定的报酬；然后是招聘一些离退休的技术人员，为他们准备很好的生活条件，使之能发挥余热；现在，则发展到以优厚的待遇招聘现职的技术人员、大中专毕业生等，以及通过企业间的合作，由上海的企业向乡镇企业派出技术人员。这种技术人员的流动范围也在扩大，从过去仅限苏南，发展到苏北、浙江、安徽等地。在北京、天津及其他的大城市周围，也有类似的情况，只是规模比较小些。技术设备、产品、信息的区际交换，往往与区际的投资和商品贸易有直接的关系，同期流动。在一些中心城市，技术产品交易会、拍卖会和博览会等都在一定程度上促进了技术的区际转移。3、调整区域经济的产业结构通过制定区域经济政策来促进地区产业结构的调整，以达到产业结构的合理化，是政府的重要职能。区域产业结构受区域市场规模、区域要素供给的双重制约。根据英国经济学家克拉克的分析，生产要素随着经济发展水平的提高，在不同产业之间进行流动。劳动力从第一产业流向第二、第三产业，并在第二、第三产业间不断流动，以寻求收入的最高；资金也同样在各产业部门间流动，新增加的资本投入不断在部门间变化投入比例，以获取更高的收益率。但是，在收入水平一定的情况下，区域的市场需求是一定的，要素投入变化的直接后果，是产业部门发展规模的变化，低收益部门的萎缩、淘汰和新生部门的发展相伴而行。区域经济政策的作用，在于支持国家鼓励发展的部门，限制要淘汰的部门，从而达到优化资源配置的作用。产业结构的调整，关键是要发展有创新能力的新的产业部门。如果继续保持目前的产业结构而不加以改变，大多数第三世界国家，保证继续快速发展就有很大问题。所以，改变产业结构，实现产业结构的高级