第五章非经营性国有资产

第五章非经营性国有资产本章关键词非经营性国有资产行政单位国有资产事业单位国有资产国有资产管理体制资产产权登记资产评估本章内容提要非经营性国有资产，一般指的是各级行政事业单位所占有、使用、管理的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产等，主要存在于国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察等公共部门。2006年5月30日财政部公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》，明确了行政单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制；坚持资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合的原则；同时，该办法还对行政单位国有资产管理的任务、内容、资产处置的程序等加以规范。2006年6月7日财政部公布了《事业单位国有资产管理暂行办法》，明确了事业单位国有资产的管理实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制；实现了事业单位国有资产管理与预算管理、资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合；规范事业单位国有资产的配置、使用和处置程序，建立事业单位资产管理信息系统。第一节非经营性国有资产概述一、非经营性国有资产的内涵非经营性国有资产，一般指的是各级行政事业单位所占有、使用、管理的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产等，主要存在于国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察等公共部门。随着我国非经营性国有资产存量规模的不断增长，在我国，非经营性国有资产的管理日益受到重视，不少地方政府也根据各地实际情况在其管理体制和管理模式上进行了积极的探索。但由于非经营性国有资产的来源比较复杂，种类繁多，其性质和主要用途也不尽相同，所以在管理中存在着不少的问题，急需加以研究和解决。财政部于2006年下半年先后公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》以及《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》），这两个《办法》的实施标志着我国非经营性国有资产管理工作迈上了新的台阶，对促进我国非经营性国有资产管理向制度化，科学化方向发展具有十分重要的意义。二、加强非经营性国有资产管理的必要性《行政单位国有资产管理办法》和《事业单位国有资产管理办法》的出台，标志着我国非经营性国有资产管理工作进入了一个崭新的阶段，将对我国的社会主义市场经济体制及节约型社会、和谐社会建设产生深远的影响。（一）加强非经营性国有资产管理是健全国有资产管理体制，完善社会主义基本经济制度的必要举措行政单位、事业单位资产是国有资产的重要组成部分，但长期以来我们对国有资产的认识和运作往往偏重于国有企业经营性资产，对行政、事业资产关注不够。1998年至今，财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门均从不同角度对行政、事业单位国有资产进行了监管，并取得了一定成效。但由于具体监管职责不很清晰，造成行政、事业单位国有资产管理具体工作中，存在着职责交叉和管理的真空，使得行政、事业资产监管成为国有资产管理体制中十分薄弱的环节。因此，加强行政、事业资产管理，是当前形势下健全我国国有资产监管体制，完善社会主义基本经济制度的一项必要举措。（二）加强非经营性国有资产管理是完善公共财政体制，切实转变政府职能的客观需要按照公共财政的要求，市场在资源配置中发挥基础性作用，政府应主要负责提供公共产品和公共服务，这也正是社会主义市场经济条件下政府职能由传统的管理型向服务型转变的核心要求。近年来，财政部门积极推进部门预算改革、国库集中收付改革等各项财政改革，不断完善公共财政框架体系，从财政资金的管理层面实现了公共财政改革的重大突破。但由于在资产管理方面还缺乏有效的措施和手段，很大程度上制约了公共财政功能的发挥，也限制了政府公共服务水平的进一步提高。为此，各级财政部门必须拓展政府理财领域，通过加强行政、事业单位国有资产管理，合理配置和有效利用国有资产，充分发挥其在行政、事业单位履行职能方面的物质基础作用，以实现公共财政的目标要求，切实推进政府职能转变。（三）加强非经营性国有资产管理是理顺收入分配关系，构建社会主义和谐社会的基础环节健全的收入分配制度和规范的收入分配秩序，是社会稳定、和谐的前提和保证。随着我国经济规模的不断扩大和公共财政建设步伐的加快，国家对公共事业的保障力度将进一步加大，行政、事业单位国有资产的规模也将快速增长。从完善行政、事业资产管理体制入手，强化对行政、事业资产的监管，可以切实推进事业单位津贴补贴规范工作和工资制度改革，从源头上遏制津贴补贴发放混乱的现象，为构建社会主义和谐社会提供保证。（四）加强非经营性国有资产管理是降低事业运行成本，建设节约型社会的必然要求建设节约型社会，首先应从降低政府和事业单位运行成本做起。因此，必须强化节约意识，加强管理，采取有效措施维护事业资产的安全完整、防止国有资产流失，并对现有存量资源进行有效整合，使其发挥最大使用效益，坚决杜绝资产的闲置浪费。同时，根据行政、事业单位履行职能的需要，结合存量资产使用状况，合理安排预算，实现以存量制约增量、以增量激活存量，从而有效降低政府运行成本，节约社会资源，加快推进节约型政府、节约型社会建设。三、我国非经营性国有资产管理体制根据党的十六大提出的建立“分级代表、分级监管”和“三个统一、三个结合”的新型国有资产管理体制，即“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律、法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。逐步建立事业单位国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度，建立合理高效的非经营性国有资产管理体制是该类资产良性运营的重要保证。新《办法》规定，行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制，在此基础上，各级财政部门、主管部门和行政事业单位各司其职、各负其责。（一）明确非经营性国有资产管理体制的层次结构虽然各地非经营性国有资产的管理模式不尽相同，但新《办法》的出台无疑为我们理顺有关该类资产的管理体制提供了良好的思路。新《办法》明确了在公共财政模式下三层次的非经营性国有资产管理体制是一种十分有效的管理体系。所谓三层次的管理体制，即财政部门——主管部门（资产管理机构或资产经营公司）——行政事业单位的自上而下的管理体系。在此模式中，各级财政部门就代表国家行使非经营性国有资产所有者的职权，是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理；主管部门（资产管理机构或资产经营公司）受财政部门的委托，负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理；行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。这种各级财政部门、主管部门和行政事业单位各司其职、各负其责的管理模式明确了国家与各级行政事业单位之间的职能关系，有利于实现非经营性国有资产的合理配置和有效使用。（二）非经营性国有资产分级分类监管模式新《办法》明确了在三层次的管理体制之下，各级财政部门究竟采取何种管理模式，设置何种管理机构来实现对非经营性国有资产的综合管理。我国现行的非经营性国有资产管理模式比较简单，行政单位与事业单位的国有资产分别由不同的管理机构进行管理，行政单位的国有资产由财政部门委托给政府机关事务管理局监管，而事业单位国有资产由各财政部门委托给事业主管部门监管。（三）明确非经营性国有资产管理的基本原则行政、事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则，推行实物费用定额制度，促进事业资产整合与共享共用，实现资产管理和预算管理的紧密统一；坚持所有权和使用权相分离的原则；坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。”1．资产管理与预算管理相结合的原则。预算管理与资产管理是互为前提和基础，既相互促进，又相互制约。一方面，财政预算是资产形成的主渠道,预算管理水平的高低决定着资产配置的合理性。事业单位资产的日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现，其增量更直接来源于单位的年度预算。预算安排的不合理，将造成资产配置的不公平，导致资产的闲置浪费，降低资产使用效益。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合单位履行职能的需要，科学核定单位资产收益、资产配置、资产消耗等预算。2．所有权与使用权相分离的原则。所有权属于国家，使用权在单位。所有权是财产主体对财产客体的排他的最高支配权，是财产权的核心。占有权是对财产的实际控制权。使用权以占有权为前提，不占有就不能使用。当所有权与财产分离后，所有人的所有权与使用权发生分离。所有权与使用权分离的情况下，收益权可以由法律规定由所有人和使用人共同享有。对国有企业来讲，所有权和经营权分离是政企分开的要求；而对事业单位来讲，所有权和使用权相分离是政事分开的要求。事业单位国有资产的所有权由财政部门代表国家来行使，占有使用权由事业单位行使，二者必然要求分离。3．资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。资产管理是财务管理的重要组成部分。现行《事业单位财务规则》中，将资产管理作为专门一章做了详细规定和阐述。从单位内部管理的角度看，资产管理也不能脱离财务管理，并要做到账账相符、账实相符，实物与资产账、资产账与财务账都应衔接一致。4．实物管理与价值管理相结合的原则。价值管理侧重于以货币形式记录单位占有、使用资源的规模、消耗和结构，与经费的收支紧密相连；实物管理则是从资产具体形态的购置、使用、处置等各个环节入手，对资产实施全方位的管理、维护。在配置环节，实物资产既要能满足工作和业务活动需要，又要经济、节约，资产价值要及时准确入账，按制度规定真实予以反映；在处置环节，实物资产的毁损、灭失都要证明齐全、手续齐备，资产价值则要按照财务制度规定及时进行账务处理，做到账实相符；在资产使用环节，不仅要考虑实物形态的资产运行和维护，同时要考虑其价值链条。此外，事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借等行为，还涉及国有资产权益、收益的财务管理。第二节行政单位国有资产管理一、行政单位国有资产的含义（一）行政单位国有资产的内涵行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。（二）行政单位国有资产的特征由于行政单位占用的国有资产与经营性国有资产使用的目的不同，所以具有与经营性国有资产不同的特征，主要表现在以下几个方面：1．占有、使用国有资产的行政部门具有非生产性。行政单位所占有、使用的国有资产分布于社会的非生产领域，资产占有、使用单位不直接从事物质生产活动，这些单位对资产的使用不直接生产出物质财富，其使用资产的目的，是为了保证各项行政工作的顺利进行，保证整个社会的正常运转。2．行政单位对国有资产的占有、使用具有服务性和非增值性。行政单位占有、使用国有资产的作用主要在于保证国家整个行政工作的顺利进行，以实现社会系统的正常运转。这就决定了行政单位占有使用国有资产不能以营利为目的，而只能为社会提供公共服务。因此，对行政单占有、使用的国有资产不能要求其增值，管理的重点是保证其实物形态的完整性，从而最大限度的发挥其服务效能。3．对行政单位占有、使用的国有资产的增值补偿具有非直接性。行政单位国有资产的补偿、扩大，不可能依靠单位自身的积累获得，而只能依靠国民收入的再分配，通过财