第八章预算管理

第八章预算管理、预算会计与政府会计改革考情分析：2010年必答题10分，选答题20分，总计涉及30分。考点主要涉及预算单位基本支出管理、政府收支分类；政府采购、国有资产管理、国库集中收付制度下的会计核算。主要内容：考点一：部门预算管理包括中央部门预算的内容、中央部门收入与支出预算的编制、政府收支分类、中央部门财政拨款结转和结余资金的管理、财政支出绩效评价管理等内容。考点二：国库集中收付制度、政府采购制度及相关处理。考点三：行政事业单位国有资产管理。行政事业单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。考点四：预算会计与政府会计改革。预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计等。学习重点：考点一：部门预算管理，特别是政府收支分类、中央部门财政拨款结转和结余资金的管理、财政支出绩效评价管理等内容。考点二：国库集中收付制度、政府采购制度，特别是相关规定及会计处理。考点三：行政事业单位国有资产管理，特别关注行政事业单位国有资产配置、使用和处置；评估、清查及报告。考点四：预算会计。其中的政府会计改革一般了解即可。本章背景：近几年国家在行政管理中的一些重大变化，会计作为一面镜子应当反映出来。近几年，与政府非营利组织会计或者预算会计等相关的重大宏观改革包括以下几个方面：第一，是部门预算，预算会计依附于整个部门预算管理体制的变化；第二，是政府收支分类，它与预算会计有更紧密的联系；第三，是国库集中收付制度；第四，是政府采购；第五，是收支两条线的管理，收入不能用于直接支付，类似于企业的“坐支”。这几点构成了我国整个预算会计改革和发展的大的经济和管理环境，也一定会体现在案例分析题当中。内容讲解：第一节部门预算管理本节主要讲六个问题：中央部门预算的内容及编制规程、中央部门收入预算编制、中央部门支出预算编制、政府收支分类、中央部门财政拨款结转和结余资金管理、财政支出绩效评价管理。除了第一个问题作为一般了解以外，第二个和第三个需要掌握，剩余三个问题均是考试的重点，例如政府收支分类是近几年的出题热点。部门预算是政府预算的重要组成部分，反映了政府各个组成部门履行职能时所发生的资金收支情况。一、中央部门预算的内容及编制规程中央部门包括：党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部、武警总部，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院等行政机关和中央级的科研机构（如：社科院、工程院）等事业单位。（一）中央部门预算的内容概括地说，部门预算就是一种财务计划。企业的财务是财务，而国家的财务则是财政，税务是管“收钱”的，而财政则是“花钱”的，如何花钱是部门预算需要考虑的问题，即部门预算是国家财政进行资金控制的重要手段。中央部门预算实行“一个部门一本预算”的综合预算管理，其内容包括一个部门所有的收入和支出。其核心思想是将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入和支出，都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，实行统一管理，统筹安排、综合平衡。（二）中央部门预算的编制规程1.编制方式部门预算编制采取自下而上的汇总方式，从基层预算单位编起，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位。2.编制流程中央部门预算编制程序实行“二上二下”的基本流程（如下图）：“一上”阶段，主要目的是由中央部门提出下一年度预算建议数。即从基层预算单位编制项目预算建议数，形成本单位年度部门预算。然后层层审核汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，报送财政部。“一下”阶段，主要目的是由财政部下达各部门预算控制数。即财政部对各中央部门上报的预算建议数进行审核、平衡，汇总形成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各中央部门下达预算控制限额。“二上”阶段，主要目的是形成下一年度的中央预算和各部门预算草案。即中央部门根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部。财政部汇总成中央本级财政预算草案和部门预算，报国务院审批后，再报全国人民代表大会预工委和财经委审核，最后提交人代会审议。“二下”阶段，主要目的是以法律文件的形式下达下一年度预算。主要由财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算草案批复部门预算。3.预算调整在预算执行过程中，出现国家政策发生变化或重大自然灾害等不可预见因素，由预算单位向上级部门提出预算调整申请，部门进行审核后，对符合预算调整条件的报财政部申请调整预算。预算调整申请应当包括调整的事项和原因、调整的必要性、调整的金额等。二、中央部门收入预算编制（一）收入预算的内容中央部门预算收入，是部门或单位编制年度预算时，预计该年度将要从不同渠道取得的各类收入的总称，是中央部门履行职能，完成各项工作任务的财力保障。●该主体包括部门和单位。比如教育部、科技部、发改委等都是中央部门，同时也是一个行政单位；而中央级的科研院所则是事业单位。●中央部门预算收入根据资金来源可分为财政拨款收入、政府性基金收入、其他收入等。1.财政拨款收入财政拨款收入是指由中央财政从一般预算中拨款形成的部门收入。中央财政根据预算单位的基本支出预算、项目支出预算以及各方面收入来源情况，综合核定对某一单位的年度财政拨款额。2.政府性基金收入政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。前面所讲的“财政拨款收入”主要来源于税收收入，而此处的“政府基金收入”是除税收收入以外的收取的“费”，比如收取的机场建设费、三峡水利工程建设、农网还贷工程收取的费用，均属于政府性基金收入。政府性基金的管理原则是：基金全额纳入预算实行“收支两条线”管理；在预算上单独列编，自求平衡，结余结转下年继续使用。3.其他收入其他收入主要包括事业收入、上级补助收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、用事业基金弥补收支差额和其他收入。此处的“事业收入”要与“经营收入”区分开来，比如某些大学的学费收入是事业收入，大学所下设的招待所、酒店等营业场所形成的收入，属于经营收入。【拓展】在学习到后面的“行政事业单位会计”的具体核算时，需要设置“其他收入”科目，用于核算对外投资收益、固定资产出租、外单位捐赠未限定用途的财物、其他单位对本单位的补助以及其他零星杂项收入等。注意那里的“其他收入”科目，核算的是与事业收入、经营收入等无关的其他收入，与此处的“其他收入”概念是完全不同的，学习时注意区别。需要说明的是，2011年1月1日前，因存在未纳入预算管理的预算外资金，中央部门预算收入还包括预算外资金收入。预算外资金由各单位缴入财政专户，形成国家财政收入，再由财政部门按照综合预算有关规定，确定各部门使用预算外资金的支出规模。预算外资金核拨给部门后，形成部门收入。2011年1月1日后，按预算外资金管理的收入全部纳入财政预算管理，部门预算收入中不再存在预算外资金收入。（二）收入预算的编制要求：合法、完整、准确中央部门在预测收入预算时，应本着科学、合理的原则，遵循项目合法合规、内容全面完整、数字真实准确的总体要求。1.项目合法合规。中央部门填列的各项收入，必须是符合国家相关法律、行政法规规定的收入项目。2.内容全面完整。中央部门填报的预算收入应包括部门依法取得的全部收入，不应在部门预算外保留其他收入项目。3.数字真实准确。收入的预测应当以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据，同时结合近几年实际取得的收入并考虑增收减收因素测算，不能随意夸大或隐瞒收入，力求各项收入预算数据真实准确。三、中央部门支出预算编制中央部门预算支出，是部门或单位编制年度预算时，预计该年度为履行职能、完成各项工作任务所发生的各类支出的总称。中央部门预算支出包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、事业单位经营支出以及对附属单位的补助支出。其中，基本支出预算和项目支出预算是部门支出预算的主要组成部分。●基本支出预算是中央部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，按其性质分为人员经费和日常公用经费，比如支付给公务员的工资。●项目支出是中央部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。（一）基本支出预算编制1.基本支出预算的编制原则（1）综合预算的原则。在编制基本支出预算时，各部门要将当年财政拨款和以前年度结余资金，预算内和预算外资金等全部纳入部门预算，统筹考虑、合理安排。（2）优先保障的原则。预算资金的安排，首先应当保障单位基本支出的合理需要，以维持行政事业单位日常工作的正常运转。在此基础上，本着“有多少钱办多少事”的原则，安排各项事业发展所需的项目支出。（3）定额管理的原则。基本支出预算实行以定员定额（指预算分配定额）为主的管理方式，同时结合部门资产占有状况，通过建立实物费用定额标准，实现资产管理与定额管理相结合。对于基本支出没有财政拨款的事业单位，其基本支出预算可以按照国家财务规章制度的规定和部门预算编制的有关要求，结合单位的收支情况，采取其他方式合理安排。2.基本支出预算的主要内容基本支出的内容包括人员经费和日常公用经费两部分。●人员经费在支出经济分类科目中体现为“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”两部分。人员经费的具体定额项目包括：基本工资、津贴及奖金、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补贴和其他人员经费。【拓展】这里讲的经济分类是政府收支分类的一部分，政府收支分类有两种：一种为功能分类；一种为经济分类。经济分类是具体的用途（比如，购买商品、职工补助等）；功能分类则是凌驾于经济分类之上的大体的分类（比如，教育、国防、医疗卫生等）。【拓展】关于人员经费支出，要以“人”为对象制定标准，要精细化。整个预算管理的指导思想是“科学化、精细化”，越细越好，越科学，越有效。预算管理之前一直是在行政事业单位中，但现在推广到企业中，也需要科学化、精细化的指导思想。●日常公用经费在支出经济分类科目中体现为“商品和服务支出”、“其他资本性支出”等科目中属于基本支出的内容。日常公用经费的具体定额项目包括：办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、福利费、物业管理费、日常维修费、专用材料费、一般购置费和其他费用。这些定额项目是以政府收支分类科目的支出经济分类款级科目为基础，进行适当归并调整而形成的，主要为满足定额管理的需要。【拓展】其他资本性支出，一般是指大型设备的购建、修缮等，除此之外的购买商品、提供服务等，一般属于商品和服务支出。当前要求中央部门公布的“三公经费”包括：政府部门公务出国经费、公务用车购置及运行费、公务接待费用三项。3.基本支出定员定额标准：双定额（综合定额和财政补助定额）定员，是指国家机构编制主管部门根据中央部门的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。定额，是指财政部根据中央部门机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对基本支出的各项内容所规定的指标额度。定员定额的对象是人和实物资产，所以“定员”和“定额”是单项定额，考虑人员数量和资产总数量之后的标准，就是综合定额。所以，根据部门预算管理的有关规定，基本支出定员定额标准由“双定额”构成，即综合定额和财政补助定额（单项定额）。综合定额是针对综合预算而言，是指财政部按人或物核定的部门、单位总体或某个定额项目的大口径支出标准；财政补助定额是财政部对与其有预算拨款关系的部门、单位按人或物核定的财政补助标准，是为了保证财政预算分配的公平、公正和规范而制定的分配标准，即财政预算分配定额。大部分事业单位适用“双定额”。4.基本支出预算的编制程序（简单了解）基本支出预算的编制程序包括制定定额标准、审核基础数据、测算和下达控制数、编报部门基本支出预算、审批下达正式预算等阶段。5.基本支出预算的调整（重点掌握）中央部门应当严格执行批准的基本支出预算。①执行中发生的非财政补助收入超收部分，原则上不再安排当年的基本支出，可报财政部批准后，安排