10政府金融与地方政府融资平台

第10章政府金融与地方政府融资平台第一节政府金融概述第二节政府金融的理论基础第三节政府金融运行的成本与效益分析第四节政府金融的规模与风险第五节地方政府融资平台第一节政府金融概述一、政府金融的界定（一）政府金融的基本内涵政府金融就是政府以自身信用为基础，运用金融手段筹资、融资、投资的市场行为，是政府在市场中的“集财”与“用财”。1.广义与狭义之分广义的政府金融，包含政策性金融、国有独资或者国家控股的商业性金融机构在内的一切政府为主体的金融活动；狭义的政府金融，不包括政策性金融、商业性金融，仅指政府财政部门下属的财政性投融资机构或者专门成立的政府金融机构等开展的金融活动，是政府为着执行产业政策与经济发展目标等特殊目的而面向市场的一种金融活动。“政府金融”介于政策性金融与商业性金融二者之间。国有商业银行、国有证券公司、国有保险公司、国有信托公司等所进行的筹资、融资、投资行为，不属本章所称的“政府金融”。2.政府金融、财政信用、财政投融资政府金融的概念是在财政信用概念基础上发展起来的。财政信用的最重要形式是政府发行公债取得债务收入，而债务收入既可用作政府投融资方面，也可直接用来弥补预算赤字。当公债收入被用来作为弥补预算经常性赤字或被无偿使用时，它显然就不属于政府金融范畴。“财政投融资”的提出，使财政信用的概念得到发展。“政府金融”的概念，与“财政投融资”的内涵较为接近，但更为强调政府金融活动的金融属性。“政府金融”能够涵盖“财政信用”的职能作用，是在新的经济形势下财政信用发展的必然要求，是财政信用发展的归宿。2.有偿性与金融性有偿性是其区别于财政资金无偿拨付的重要特征。政府金融资金使用的有偿性要求收回本金并按照市场资金价格收取合理的报酬。一般来说，政府金融的资金使用多投向于基础性产业，这些产业虽然资金回收期长，但投产后一般能够较为稳定地创造一定的经济效应，具有一定的偿还能力。“金融性”。政府金融是由财政活动引申出来的，是国家财政的重要补充，但是，与“财政性”相比，政府金融的“金融性”更为突出。从政府金融的资金来源看，主要不是财政资金，不具有国家预算的性质，不是国家预算的组成部分。从政府金融的资金运用看，政府有关机构（财政部门或其所属的投融资部门）以有偿形式，将资金以投资或融资（贷款）形式投放，不具有财政资金无偿拨付使用的性质。（二）政府金融与政策性金融政策性金融的主要载体是政策性银行。政策性银行是政府的银行，具有财政和金融的双重职能。它一方面具有与一般银行相同的信用中介职能，另一方面又具有与商业银行不同的特殊职能。政策性金融属于广义的政府金融范畴，在我国是由三家政策性银行贯彻、配合政府社会经济改革，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步的金融工具。1、在职能和资金来源方面的共性政府金融与政策性银行，在为社会提供公共品、准公共品方面，在纠正“市场失灵”方面都具有类似的职能。几乎世界上所有的国家和地区都有各种形式的政策性金融机构，与商业性、合作性等性质的金融机构并存、互补，为社会经济发展中弱质、基础性但又为社会不可或缺的产业提供金融服务，支持公共品、准公共品的生产。政府金融，亦主要为国民经济发展中的基础性产业提供金融服务。资金来源方面，往往都是通过发行债券筹集资金，由财政提供部分资金。2、在经营实体、资金运用方面的差异政策性银行的实体是银行，是金融机构，资产业务以贷款为主。政府金融的经营实体往往是公司，资产业务以投资为主。政策性金融强调经营要从执行国家宏观经济政策和社会公众利益出发，按照政府的意图从事信贷活动，资金运用期限可长可短，资金运用的目标强调保本微利。政府金融虽然也注重对国家经济政策与发展规划的支持配合，但由于政府金融在筹资、用资等环节采取市场交易原则，政府金融的资金运用应该在国家经济政策许可的范围内讲求效率、效益与信用。相比而言，期限更长，回报要求更高。（三）政府金融与政府理财1、政府理财所谓政府理财，就是指政府如何有效、合理地集财与用财，以维持政府各部门的日常运转，履行政府的行政管理及社会经济发展职能，实现政府的各项社会、经济目标的财产管理及财务管理行为。从广义的角度看，政府的科学理财会节省社会资源，提高社会福利，促进社会政治、经济、文化的发展及人民生活水平的提高；从技术的角度看，政府理财是遵循开源节流的原则，增加政府收入，节省政府支出，用最合理的方式来达到一个国家（地区）所希望达到的经济目标。2、二者的差异二者的目标不同。政府理财不考虑为社会提供公共品，强调政府财政短期的收入支出平衡，以及追求短期的经济回报，具有“短视性”。政府金融强调为社会提供公共品、准公共品，不单纯追求眼前利益，而是综合考虑社会效益与长远利益。二者的运作方式不同。政府理财强调抓好财源建设，要求加强预算管理。政府财政收入管理，以税收为主，体现了“强制性”原则，依法治税是保证财税收入的重要手段；政府财政支出管理，以财政拨款为主，体现了“无偿性”原则，无偿拨付的财政资金为社会提供公共管理、社会秩序、国防建设等公共产品。政府金融的资金来源以发行公债等市场融资渠道为主，体现了“自愿性”原则，平等互利的政府与各经济主体的共同要求；政府金融的资金运用以贷款、投资为主，体现了“有偿性”原则，以还本付息或收回投资为条件支持基础产业的发展，为社会提供“混合品”。3、二者的联系政府理财既包括财产管理，也包括财务管理；既为了实现社会经济目标，也考虑社会发展需要；既满足近斯财政开支的安排，也服务于长期财源建设的要求。政府金融往往以市场化手段配合政府经济发展政策，从这个意义上讲，政府金融是广义政府理财的有机组成部分。二、政府金融的职能定位（一）弥补市场缺陷（二）调控经济失衡（三）发展国有经济第二节政府金融的理论基础一、新国家干预主义与公共投资理论（一）国家经济权力的退却与增强近现代以来，政府的经济职能在不断地发展和变化，“国家干预主义”与“经济自由主义”成为西方资本主义国家对待市场与国家两者关系的“两极”。15世纪～18世纪是原始国家干预主义占上风的时期，以英国重商主义为代表，有力地推动了早期资本主义生产的发展。17世纪～20世纪20年代，以亚当·斯密、马歇尔为代表的古典和新古典经济自由主义学说占有主导地位的时期，强调在经济运行中国家权力退却。20世纪20～30年代，自由放任的经济政策已使整个资本主义世界陷入深刻的政治、经济危机，以凯恩斯萧条经济学为代表的需求管理与国家干预经济理论，完成了经济学说史上的“革命”，催生了凯恩斯国家干预主义。20世纪60、70年代，资本主义国家面临经济“滞胀”危机，使得产生于20世纪30年代的新自由主义经济学得到较大发展。这一时期国家干预经济减少。20世纪80年代末西方国家的高失业率、高财政赤字及经济衰退，使新一轮国家干预主义东山再起。（二）新国家干预主义与“投资”作用的强调“国家干预主义”的重要标志是新凯恩斯主义及其国家干预政策再度成为美国克林顿政府经济学的基础。克林顿政府认为，美国面临的“高财政赤字、高债务、高利率”的“三高”问题及经济衰退，症结在于投资赤字（储蓄不足）和预算赤字长期被忽视，因此要振兴经济必须把政策重点从长期以来强调消费转向强调投资。为此，克林顿的“经济振兴计划”包括两上部分：一是增加政府用于基础设施项目的投资及教育、医疗等方面的支出，并运用税收优惠政策鼓励私人企业扩大投资，以刺激短期经济增长并增加就业；二是增加政府在高科技产业等领域的投资，并削减联邦财政赤字，为美国经济长期稳定发展创造条件。（三）公共投资理论的发展与认同新国家干预主义强调了“公共投资”对于经济增长的重要性。公共投资是政府介入和干预经济、纠正“市场失灵”的重要手段。按照公共支出基本理论，公共支出按功能划分可分为经常性支出和资本性支出，政府用于经常性事务管理的支出为经常性支出，用于生产公共品、混合品的资本性投资支出则为资本性支出，称“公共投资”。公共投资理论最早可追溯到亚当·斯密，不过他将政府投资限定在防卫、司法、公共工程这三个纯公共领域。凯恩斯的公共投资理论则从“有效需求不足”出发，将公共投资的范围扩大到有关国民经济全局的基础设施和重点产业，并且指出市场本身无法达到充分就业所要求的投资水平，政府必须进行直接投资以弥补私人投资的不足。我国学者也认为：公共投资的范围与经济体制特别是经济发展水平密切相关。公共投资理论已成为很多发展中国家的重要指导思想，成为“新国家干预论”的重要组成部分。二、政府金融建立在政府资本职能的基础上（一）政府的两种职能政府职能的演变，总体而言是朝逐步缩小的方向发展的。发达国家的政府大多属于“有限政府”,即政府的行为有所为、有所不为。建立有限政府首先要做到政府职能应合理定位，其次要保证政府行为不能越出其职能范围。就经济领域而言，现代各国政府的职能可以分为两类：政府经济管理职能（行政职能），政府投资职能（资本职能）。政府资本职能是指政府以国家信用为基础，采用信用方式筹集资金，进行资本性支出，形成经营性社会资产的职能，广义的政府资本职能包括国有资产管理职能。“政府资本职能”命题隐含的前提是：各级政府可以作为市场经济主体中的一员，参与特定经济领域的经济金融活动。这里的“各级政府”，包括中央政府与地方政府在内，必须委托特定的政府机构如政府金融机构，或者国资委、授权的国资经营公司，按照市场经济法则参与经济活动。而“特定经济领域”，往往是“市场失灵”的领域，如公共品、准公共品的生产等，这意味着政府参与经济活动，一般不应该大规模介入竞争性行业与民争利。政府资本投资职能与政府行政管理职能相比具有不同的特点。二者都需要一定的财力支持，但“来源”与“运用”各不相同。政府资本投资职能的资金来源主要是债务融资，债务融资更能满足政府公共投融资的需要；而政府行政管理职能的财力源于税收。（二）政府资本职能是进行公共投资的财力保证瓦尔纳法则政府公共支出按功能划分为经常性支出与资本性支出。在一个特定的时期，政府公共支出为一个既定量时，二者互为增减关系。据德国经济学家和财政学家A·瓦格纳（A·Wagner）研究欧美、日、德等国公共支出问题的结果，经济的发展会使政府行政部门、司法部门、执法部门变得庞大，因而政府直接用于社会行政管理的支出会迅速扩张，甚至比国民收入的增长还快。这称为瓦尔纳法则，如下图所示：上图横轴表示经济发展规模，如GNP、GDP，纵轴表示公共支出规模，曲线E表示二者之间的函数关系，瓦尔纳法则要求公共支出规模扩张的速度不超过国民经济发展的速度。YGABE吃饭财政与公共投资由于我国市场经济秩序正在建立完善之中，行政公务员队伍相当庞大，且我国面临着复杂的国际环境，国际开支难以减少，所以财政的经常性支出占有很大的比例。这在地方政府尤盛，因而我国财政常被人称为“吃饭财政”。相对行政事业费等“人头费”支出的“硬约束”，资本性支出就显得较有“弹性”，往往视当年经常性支出预算规模而定。一般地，财政“剩余财力”的大小成为公共投资量的一个重要约束因素。因此，为了确保政府特别是地方政府能够有一定的财力进行公共投资，必须发挥各级政府的资本性职能，应该允许地方政府发行地方市政债券，开辟地方资本市场。资本职能为各级政府进行公共投资提供了的财力保证。三、“政府资本职能”与“政府行政职能”的分离：政府金融发展的切入点（一）政府两种职能的分离充分体现“代际公平”（二）政府两种职能的分离能够增强资本效率首先，二者的分离能够减少政府资本运作的道德风险。其次，二者的分离能够加强政府债务的硬约束，硬化政府资本运作中的偿债观念。第三节政府金融运作的成本与效益分析一、政府金融资金来源的成本分析政府金融的资金来源，原则上可以分为市场化来源与政策性来源。市场化来源，是政府有关部门以政府信用为担保，以还本付息为条件向国内外借款，包括在金融市场发行政府债券、向银行透支（借款）等。政策性