第一章用科学发展观统领财政工作

第一章用科学发展观统领财政工作（16078）经济社会发展是壮大财政实力的源泉。财政的持续增收必须以经济的高质量、可持续增长为基础。国家财政实力的增强有赖于加快转变经济发展方式，大力推进经济结构战略性调整，注重提高自主创新能力、节能环保能力以及经济整体素质和区域经济核心竞争力。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展。科学发展观，对财政职能定位、政策目标以及实现方式赋予了新的内容，提出了新的要求。因而，要按照科学发展观的要求做好财政工作，促进社会经济的全面进步，建设和谐社会，实现国家现代化建设目标。第一节在财政资源配置方面实现科学发展科学配置政府财力资源，加强财政支出管理是贯彻落实科学发展观的必然要求，是财政工作的永恒主题。在财政“蛋糕”逐年做大的“利好”形势下，要进一步调整财政政策取向，加强财政支出管理，确保财政经济可持续和谐发展。政府财力资源要充分发挥作用，除了注重科学配置，还应注重财政支出效益，加强财政支出管理。近年来，我国财政支出管理取得了长足进步，通过推行部门预算、国库集中支付、“收支两条线”等各项管理制度改革，提高了支出绩效。但是，财政管理中还普遍存在“重分配、轻管理”等现象，不利于充分发挥财政支出效益。对此，亟须在改进支出方式，强化科技手段等方面有所作为。一、用科学发展观指导财政资源配置的必要性1.资源配置的含义资源配置，广义的理解是指社会总产品的配置。狭义的理解是指生产要素的配置。不论作何解释，资源配置就是运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构以及技术结构和地区结构，达到优化资源结构的目标。世界上所有国家都将高效地配置资源作为头等的重要经济问题，经济学的核心也是研究资源配置以及与此相关的问题。2.市场经济条件下资源配置的两种机制第一种方式是通过市场配置资源，就资源配置量的大小或范围而言，这是一种主要的配置机制；第二种方式是通过政府配置资源，在特定的领域和场合政府配置资源也是一种主要机制。无论任何社会，资源配置的目的都是为了满足社会的各种需要。西方财政经济理论把整个社会的需要分为两大类；即私人个别需要和社会公共需要，私人个别需要即人们日常生活和生产中对一些具体的物品和服务的需要，这种具体的物品和服务，经济学上称之为“私人产品”或“私人物品”，如人们的衣、食、住、行、生产经营单位的机器、设备等。社会公共需要是人们在生活和生产中的共同的需要，是就社会总体而言的，不是私人个别需要或个人需要的简单的数字加总。用来满足社会公共需要的是被全体社会成员共同消费、共同受益的特殊的物品或服务，经济学上称之为“公共产品”或“公共物品”，如国家安全、社会治安、公共设施、环境保护、文化教育等。私人产品主要是私人部门提供的，用来满足私人的个别需要，提供私人产品所消耗的资源主要是通过市场机制配置的，政府不应过多介入。公共产品是公共部门提供的，用来满足社会公共需要，提供公共产品所消耗的资源主要是通过政府（财政收支）进行配置的。二、财政调节资源配置的主要内容1．调节资源在政府部门与非政府部门之间的配置通过调节资源在政府部门与非政府部门之间的配置，形成合理的公共产品与私人产品的提供结构。一定时期全社会的资源在政府部门与非政府部门之间的分布比例，取决于社会成员对公共产品的需要与对私人产品的需要的比例。这一比例会随着社会经济的发展和政府职责范围的变化而改变。政府部门支配的资源量具体是通过一定时期财政收入占国民生产总值（或国内生产总值，或国民收入）的比重大小反映出来的。提高F/GNP或F/GDP的数量，则意味着社会资源中归政府部门支配的比重的增加，非政府部门支配比重的减少。政府部门对资源的支配，应该与其承担的职责相一致，即与全社会要求政府提供的公共产品数量的多少相一致，政府支配的资源过多或过少都不符合优化资源配置的要求。2．调节资源在产业部门之间的配置通过调节资源在产业部门之间的配置，形成合理的产业结构。社会经济资源在不同产业部门之间的配置状况如何，直接关系到产业结构是否合理及合理程度。合理的产业结构，是资源高效配置的结果，也是资源进一步优化配置的条件。调节资源在不同产业部门之间的配置从而形成合理的产业结构，主要是通过如下途径进行的：第一，调整投资结构，即改变当年增量投资的方向。这方面，财政可以改变预算支出的投资方向，向基础设施和“瓶颈”产业倾斜，如国家最近几年连续增加了对农业和科教事业的投入，促进重点事业发展；可以利用财政税收政策和投资政策引导、鼓励社会资金向短线产业投资。第二，调节资产结构，即通过资产存量结构的调整，改变现有企业的生产方向。在这方面，可以根据国家产业政策要求，制定一些有利于鼓励企业按市场法则实行兼并、重组与横向经济联合的财政税收政策法规。3.调节资源在地区之间的配置通过调节资源在地区之间的配置，形成合理的生产力布局。就一个国家来说，资源在各地区的分布不均衡是客观存在的。如果忽视这种存在，或者听任市场进行资源配置，则可能形成资源从落后地区向发达地区过多的流动，从而拉大各地区发展的差距，影响整个社会经济的均衡稳定发展。这时候就可以发挥财政在资源配置方面的作用，通过财政预算的拨款投资，如国家实施西部大开发战略，加大西部山区、贫困地区、民族地区的开发力度，投入大量资金在这些地区修建铁路、高速公路、机场等，改善基础设施条件，发展经济。同时，通过政府间的转移支付安排，可以直接增加对欠发达地区的政府财力投入。通过给予财政补贴或实行有利于这些地区的税收优惠，可以吸收地区外资源流入，稳定本地资源投入，从而促进欠发达地区的经济增长，使整个国民经济协调、均衡和稳定地发展。三、财政在配置资源方面实现科学发展的主要途径1．改革支出方式，提高支出绩效分税制财政体制改革较好地增强了中央政府财政宏观调控能力，有力支持了经济社会的可持续发展。但由于分税制财政体制选择了“渐进式”改革路径，仅仅是初步搭建了政府间财政关系的基本框架，现行的财政支出方式和结构亟待改进。第一，理清各级政府间事权、财权关系。在科学划分政府和市场关系的基础上，按照公共产品层次性理论，科学界定各级政府间的事权范围，研究和构建事权、财权与财力相匹配的政府间财政关系，避免政府间事权交叉、职责不清、“你中有我”、“我中有你”的局面。第二，改进财政转移支付制度。确定透明化、制度化、规范化的转移支付规则，优化转移支付结构，增加一般性转移支付比例，整合专项财政转移支付。构建合理的专项转移支付分配方式，改“基数法”为“因素法”，选定反映各地实际的转移支付因子，制定“平滑曲线”状、“连续函数”式转移支付方案，避免简单使用“一刀切”、“断层”、“成份论”式专项转移支付模式，确保不同省份共享中央财政再分配、再调节的成果。第三，积极开展财政绩效评价。本着全面考核经济性、效率性和效用性的原则，以专项资金和预算编制为重点，建立和完善财政绩效评价体系。2．借鉴国外先进经验，完善政府财政信息管理系统我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，财政管理体制也由原来的经济建设型财政向公共财政体制转变，从而导致预算编制、预算执行等财政工作的管理流程、管理方式等均发生了很大的变化，实行了部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入收缴管理、乡财县管、财政支出绩效评价等许多新的财政管理方式。在公共财政体制下，要保证财政资金使用的有效性和财政管理的公开、公正、透明，保证部门预算的合理性及其执行效果，保证政府采购成本的公允性，实现财政资金使用实施的有效监控等，就需要加强财政信息化建设、建立全面的财政管理信息系统，掌握全面的、准确的财政信息运用财政信息管理系统，创新财政管理模式，实现财政管理权的相互制约，是确保财政资金安全、有效运行的重要手段。完善信息网络平台建设，实行纵向各级财政部门之间，横向财政税务银行之间的互联网，强化网络运行的组织管理，确保网络和系统安全稳定运行。要在“金财”工程的基础上，进一步完善政府财政信息管理系统。要借鉴国外的先进经验，突出搞好公共支出管理信息系统和预算管理信息系统。使预算管理、支出管理、现金管理和宏观经济预测等实现科学化。3．控制政府运行成本，规范职务消费世界各国都注重控制行政管理费（公务支出）。以下是部分国家行政管理费用开支情况。百分比是指不同年份行政管理费支出占该国财政总收入的比重。德国（1998年）2.7%，埃及（1997年）3.1%，英国（1999年）4.2%，韩国（1997年）5.1%，泰国（2000年）5.2%印度（2000年）6.3%，加拿大（2000年）7.1%，俄罗斯（2000年）7.6%，美国（2000年）9.9%。我国的行政管理费用支出远远高于这个比例。控制职务消费也是各国的通行做法。资料显示：瑞典政府高官工作时可以使用公车，下班只能开自己的私车，首相也只能开私家车上下班。瑞典警方在周末可以拦住任何公车，检查其是否执行公务。德国一位女议员因为用公车送丈夫到大学上班被曝光而不得不辞职。丹麦的公务员出差只能坐公共汽车，出差地如果没有公交车，才可以乘坐出租车。意大利西西里岛有个市长，他和夫人出去私人旅行，让司机用公车把他们送到港口，旅行回来又让司机接了一次。不料被人告上法庭。市长公车私用，补回汽油费都不行，不但丢了乌纱帽，还被判入狱六个月。芬兰可以说根本就没有公车一说。除总统以外，芬兰整个公务员系统中，只有总理、外交部长、内务部长和国防部长4个人享有固定的专用公车待遇。而且他们也只能在上班时间使用专车。虽然贵为一国元首，芬兰总统常常骑自行车出门。近年来，行政管理支出增长较快，给财政增加了很大压力。为了合理控制政府运行成本，必须做到以下几方面。第一，严格管控行政费用支出。将行政费用作为控制性指标列入政府工作计划，建立责任机制，将“行政费用占GDP的比重”、“行政费用占财政支出的比重”、“公务员的人均行政费用”和“行政费用增长率”等指标作为刚性的控制性指标进行考核。第二，完善公用经费开支标准定额体系。进一步修订完善定额标准管理的相关制度依据，规范定额标准测算方法，强化各单位基础信息数据、完善“收支统管”的定额标准管理。第三，严格规范财政供养范围。财政不再对竞争性行业和领域直接投入，结合事业单位分类改革，加强行政编制管理，切实解决财政供给范围过宽的问题，减轻财政负担。第四，改革职务消费制度。科学、合理地核定职务消费范围、标准，硬化预算约束。推进以公务车辆、公务接待、公务休假为重点的改革，杜绝职务消费异化为权力消费的倾向，逐步实现职务消费制度化、货币化、公开化。接受社会监督、群众监督和新闻舆论监督。第二节在财政收入分配方面实现科学发展财政部门是国民经济宏观调控部门之一，调节国民收入分配是财政工作的一项基本职能。以科学发展观为指导，在财政收入分配上实现科学发展，才能符合人民群众的根本利益。党的十七大报告指出：“要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度。初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”要完善公共财政体系，深化分配制度改革，实现十七大所提出的调整国民收入分配结构的战略目标。一、国民收入分配结构变化分析近几年来，我国国民收入分配结构也在不断变化，总体是国家所得和企业所得比重增加，而劳动者个人所得比重下降。由此带来一系列的问题，其具体表现有如下几方面。1．劳动者当期收入低于合理水平，低于按其劳动贡献率所应得的份额由此而导致国内居民购买力下降，内需不足，内需对经济增长的拉动作用难以提高。而且我国产品和劳务成本中职工培训、社会保障、职工福利等方面支出不足。有些企业特别是那些大量雇用农民工的企业没有按规定为职工足额缴纳各种保险费，致使部分职工要为自己的看病和养老等费用而不断增加储蓄，产生不良的未来消费预期，造成即期消费能力的下降。而长期偏低的内需增长，使我国经济增长过分依赖投资和出口拉动的局面难以根本改变。2．我国产品和劳务价格中没有足额核算环保成本和资源补偿成本，属于不完全成本这些年，我国G