第一节公共管理的发展与变迁

第一节公共管理的发展与变迁一、公共管理的产生与发展广义的公共管理即以政府为主体的公共组织提供公共服务，供给公共物品的行为出现在人类社会有国家之后。从经济学的视野来看，公共物品的出现是公共管理的逻辑起点前工业社会：统治模式对公共物品的提供和配置，对公共事务的管理，从属于统治的需要并为统治阶级服务。具有等级性、压迫性、暴力性、人治性、私人性等特征权威的基础：魅力型和传统型的权威工业社会：管理主导型模式建立在法理型权威基础上的公共管理，即基于传统公共行政的公共管理，其所突出和强调的事对公共事务的管理功能。公共性日益彰显崇尚理性、民主、参与、法治后工业社会时代：服务导向型的公共管理20世纪60年代，西方国家进入后工业社会时代。伴随着西方政府管理改革运动蓬勃发展，形成了严格意义上的公共管理。这种服务导向型的公共管理，在新公共管理运动中勃兴起来的新的理论范式和实践范式。指向当代社会以政府管理为主导的社会多种力量合作共治的社会治理方式和实现公共利益最大化的过程和管理活动。二、公共管理改革运动的产生背景与各国主要实践1、公共管理改革运动的背景（1）政府规模的扩张和政府角色膨胀导致公众的不满（2）经济衰退和财政压力（3）社会不可治理性问题的凸显（4）新右派与保守主义意识形态的影响2、若干工业化国家的新公共管理实践英国：代表人物：玛格丽特·撒切尔核心理念：小而美的政府主要措施：绩效评审；改革公共部门工会；大规模私有化；改革预算体制、削减社会福利；公共工程的公开竞标美国的新治理(企业型政府)：一部著作：《改革政府：企业精神如何改公营部门》。奥斯本、盖布勒克林顿政府时期的改革：代表机构：全国绩效评价委员会四项内容：较少官僚体制的繁文缛节；顾客至上；充分授权下级以取得实绩；建设花钱更少做事更好的政府企业型政府：是与“官僚政府”相对应的。是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（公共企业家）组成的非官僚化的、具有创新精神的、富于生气与活力的，以人民需求为导向的，具有高效率和高效能的政府。公共企业家：在公共领域内设计执行创新理念，有效促使资源极大化并获得效果和效率的工作者。企业型政府的原则：1、起催化作用的政府2、属于社区的政府3、竞争型政府4、任务导向的政府5、结果导向的政府6、顾客导向的政府7、企业化的政府8、前瞻性的政府9、分权化的政府10、市场导向的政府（二）公共管理改革运动发展的阶段与模式1、历史阶段（1）民营化时期（20世纪70年代末——90年代初）政府利用私营部门以及第三部门来执行公共项目。主要做法：公共企业的私有化；放松管制并减少公共补贴；公共服务市场化（核心）理论基础：1、公共物品生产与提供可分离理论：公共产品的生产与提供是可以分离的。2、公共物品供给过程的参与者理论：消费者——消费生产者——生产（政府、社会组织、企业、消费者自身）提供者——联接生产与消费民营化的主要制度安排：合同承包特许经营补助自由市场志愿服务民营化的优点降低成本提高服务质量增加选择机会整合民间资源用於公共服务示范、倒逼效果民营化的局限很多业务和服务难以民营化民营化效率的争论导致现实问题：责任问题；特权与贪污问题；公共服务的不公正；投机取巧；管理问题（2）重塑政府时期（20世纪90年代至今）主要观点：划桨与掌舵分开：决策—掌舵；服务—划桨围绕结果而不是职能再造政府工作流程充分运用现代管理技术公共管理者的非职业化（3）治理网络化时期政府治理并不是政府单方意志的行为，而是包括政府在内的利益相关者所形成的一种互动。在政府治理的过程中，特定的群体围绕特定的政策议题而形成一种持久、稳定的联合体，他们有各自的边界、相对稳定的内部结构，这就是治理网络。、公共管理改革运动的主要模式费利耶的观点：效率驱动模式；小型化与分权模式；追求卓越模式；公共服务取向模式彼得斯《政府未来的治理模式》市场化政府模式：政府管理市场化参与式政府模式：内部和外部参与弹性化政府模式：灵活有效的政策和机构解制式政府模式：废除繁文缛节拉塞尔·林登《无缝隙政府》：无缝隙政府(SeamlessGovernment)，指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的信息和服务。无缝隙政府目的是要突破传统的部门界线和功能分割的局面，所以也称“无界线政府”(BoundarieslessGovernment)整体型治理（合作政府）公共管理改革导致了部门主义和治理的碎片化合作政府应运而生。合作政府是将一些公共的、私人以及自愿组织联合起来实现跨越组织边界进行工作已达到一个共同的目标。整体型治理是在管理理念上强调央地结合、公私伙伴关系的治理模式。1、政治与行政二分理论提出者：伍德罗·威尔逊1887《行政之研究》发展和系统阐发者：弗兰多·古德诺1900《政治与行政》政治是国家意志的表达；行政是国家意志的执行政治与行政二分原则促进了行政学与政治学的分离，成为现代公共行政的逻辑起点和重要理论支柱之一。2、马克斯·韦伯的官僚制理论合理性与合法性为核心概念三种权威类型：传统型权威魅力型权威法理型权威理性官僚制：在官僚组织中，人们的各种行动都必须以理性的规则为依据。其最大特点就是它的可预见性。何谓理性：规则是为实现目标或实现价值而建构的。理性官僚制的原则：正式建立的统一的规则系统建立明确规定职权范围的行政机构官员通过正式方式选拔任用实施薪酬制度官员行为的非人格性规范的文书档案管理3、科学管理理论泰罗：《科学管理原理》法约尔：《工业管理与一般管理》4、行为主义管理理论西蒙赫茨伯格麦格雷戈5、传统公共行政学的基本特点与评析（1）强调行政管理的一般性或普遍性原则（2）行政官僚价值中立原则（3）强调以效率原则作为公共行政的最高标准对传统公共行政模式的批评第一，政治行政二分法不切实际第二，官僚制产生垄断信息、抗拒变迁、行为专断等效应，导致低效率。二、新公共行政学派新公共行政学派的核心价值和理念就是将“社会公平”价值全面运用到当代公共行政管理的理论与实践中。另外，注重代表性、回应性、参与和社会责任1968年，明诺布鲁克会议，新公共行政学派诞生第一，突破传统政治行政二分法第二，提出民主行政思想第三，强调把社会公平放在首位、强调公平与效率协调统一第四，注重行政过程中的价值和伦理因素第五，重新探索行政组织理论研究的视角和演进途径各国新公共管理实践的共同特点1、大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施2、引入市场理念和私营部门的管理技能3、界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予相应的资源支配权4、实现政府在公共服务方面的角色转换，有直接提供者变成监督人5、将职能定位于“掌舵”而不是划桨对新公共管理的批评（1）对人性认识的偏颇：理性经济人假设，忽视文化对人性的规制、人性的复杂多样，导致公共利益和伦理的危机（2）导致公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失（3）市场基本教义和对市场机能的不当崇拜（4）向私人部门学习的自我解构与公私混合（5）不当的“顾客”隐喻公共选择理论的主要内容：1、公共选择：通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论则是从经济学的角度研究这个政治过程。可以定义为非市场决策的经济研究。2、基本假设：理性经济人。人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。4、人性同一论：政治市场和经济市场活跃的是同一类人，都是经济人。因此也可以用经济学的方法和基本假设研究政治市场上人的行为。5、公共选择的规定性：（1）集体性：是集体决策（2）规则性：集体选择就是制定规则（3）非市场性：集体选择包括政府、社会团体等主体，涵盖国际、教育、福利、环保等政治社会问题。对公共管理研究的意义：（1）拓展了研究视野和途径（2）确立了以理性经济人作为公共管理研究的人性论起点（3）对资本主义公共管理过程的分析引发了对政府干预的局限性以及由此带来的种种弊端的反思（4）政府是自利的，因而需要社会多元主体参与公共选择（5）强调规则、立宪的重要性，启示公共管理必须十分重视规则和制度创新。（二）政府失灵论逻辑前提：市场失灵。因此政府是必要的。但是，政府行为的局限性也是的政府同样会遭遇失败。政府失灵：国家或政府的活动并非总是如同它所应该的，或者如同理论上所认为能够做到的那样“有效”。个人对公共物品的需要在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或效率降低，政府活动达不到预期目的。主要内容：1、公共决策失败：公共选择主要是政府决策。公共政策是政府解决社会问题，维护公共利益，应对市场失灵的基本手段。但是却经常面临失败。导致公共决策失败的原因：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓“公共利益”，决策过程是特殊利益的博弈。(机动车政府采购)（2）即使存在某种意义上的公共利益，但因为决策机制的内在缺陷使得这种利益却是难以实现的。（多数人决定）（3）决策信息的不完全性（美国攻打伊拉克）（4）选民的“短见效应”（形象工程）（5）选民的“理性而无知”2、政府工作效率低下政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，有可能使好的政策产生恶的结果，从而导致政府失败。政府低效的原因：（1）缺乏竞争性压力（2）垄断导致没有降低成本的激励机制，导致公共物品过量供给和政府规模庞大（3）缺乏监督信息3、政府内部性政府内部性：公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身目标，而非公共利益或社会福利。内部性被认为是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因。同时内部性还造成了政府扩张（人员和支出的增加）。4、政府的寻租活动寻租：人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。租：支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分报酬。是超过机会成本的收入。寻租是为对己有力的行政干预而进行的游说活动，使用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润。寻租的特点是利用各种合法或非法的手段，以获得拥有租金的特权。寻租的危害：作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新富，只不过是改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包导致不同部门间官员的争权夺利，相互倾轧，导致社会资源浪费导致严重的腐败财问题，影响政府声誉与合法性，产生严重经济和社会成本(三)委托—代理理论专业化分工条件下，产生了委托—代理关系。委托—代理关系是一种明显或隐含的契约，根据这种契约，一个或多个行为主体指定、雇佣另一些行为主体为其提供服务，与此同时，前者授予后者一定的决策权利，并依据其提供的服务的数量和质量支付相应的报酬。在这个关系中，授权者是委托人，被授权者是代理人。基本假定：处于委托—代理关系中的双方都是效用最大化者。核心问题：委托人和代理人的目标冲突与信息不对称。由于上述问题，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。肯尼斯·阿罗（（KennethJ.Arrow,1921-）是美国著名数理经济学家，因在一般均衡理论方面的突出贡献与约翰·R·希克斯共同荣获1972年诺贝尔经济学奖。）指出委托代理问题之所以难以避免在于：隐蔽信息（代理人占有委托人观察不到的信息）隐蔽行动（乘委托人观察监督困难之机而采取的不利于委托人的行动）解决委托—代理问题的关键和核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围。（1）代理人的选择和对代理人的激励（2）减少“代理成本”（监督成本、约束成本）（3）签订最优合同，防止代理方寻机违约为自己谋利（