第一讲-央行理论的新发展与人行履职中的新问题

第一讲：中行理论新发展与人行履职中的新问题该讲教学目的与教学要求：本讲是结合国际国内中央银行领域的新问题，探索了中央制度发展变化的新趋势，探索了健全我国中央银行制度的对策建议。通过对本讲的学习，要求同学们结合中国中央银行改革与发展中的问题，重点思考如何健全我国中央银行制度，如何确保中国中央银行各项职能的有效发挥、提高中央银行宏观调控效果、提升中央银行金融服务效率、确保金融稳定。1，中央银行是人类社会发展中人为的制度安排，相对于几千年的人类社会发展历史而言，中央银行的存在是短暂的，最长的也只有三百多年的历史，中央银行的产生跟信用货币、发行纸币有关，中央银行并非每一个国家都必须具备的，而是有一种货币才有中央银行，而且这种货币必须是信用货币（信用货币制度下，纸币由政府强制发行，因而中央银行的产生也就成为了一种必然）。2，关于中央银行与国家的关系，现在并非每一个国家必有中央银行已成为了一种共识：如欧元的出现，使几个甚至几十个国家共有一个中央银行成为了现实；此外，当今世界上仍然有十几个国家使用别国货币，没有中央银行，这些事例说明了：“没有本币的国家不需要中央银行”，中央银行与国家没有必然的联系；中国是一个国家，却有四种货币、四个中央银行。3，关于跨国中央银行，是在欧洲中央银行出现以后的热门话题：世界经济金融的发展与创新改变了货币、中央银行的涵义；中央银行最新的发展趋势是联合、中央银行节约调控、管理、交易等成本的功能已开始跨越国界，几个或十几个国家共有一个中央银行降低了国与国之间的交易成本，国家主权与货币主权开始分离。4，关于中央银行功能的变化，当今世界各国中央银行职能的发展体现了一种趋势——将中央银行的三大主要职能（调控职能、监管职能、服务职能）分离。按照新〈〈中国人民银行法〉〉（2003年12月27日起执行）的规定，今后中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中体现在“一个强化，一个转化和两个增加”。1，“一个强化”就是强化了中国人民银行制定和执行货币政策有关方面的职责；2，“一个转换”即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批，业务审批，高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监督管理的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的智能，即维护金融稳定的职能；3，“两个增加”即增加反洗钱和增加管理信贷征信业两项职能。5，将现代制度经济学中的合同理论运用于现代中央银行的理论分析之中，中央银行的调控、监管就是在履行一种承诺，社会公众的信任度取决与以往承诺的兑现度；国际国内市场随着承诺预期发生变化，中央银行实际上就是承诺在起作用。因此，增强中央银行各项政策的可信度、提高政策的透明度、提升中央银行各项政策的连续性与稳定性是当代中央银行制度建设的核心问题之一。6，推进我国中央银行的制度建设，应借鉴与学习美国联邦储备银行“五性”、“三化”的成功经验。“五性”是指：第一，“独立性”即美国联邦储备银行根据美国的经济发展和促进社会经济发展目标实现的要求，独立地制定和执行货币金融政策，一般都不受美国政府的干预；第二，“决策的社会性”即美国联邦储备银行制定宏观货币金融政策时，广泛听取社会各个方面的意见；第三“决策的超前性”即美国联邦储备银行对全国金融系统的状况、经济形势及其变动趋势、国际经济金融形势经常予以密切注视并进行全面分析、评估和预测，据此制定、实施或适时调整货币政策；第四，“可操作性”即美国联邦储备银行为实施其货币政策而使用的货币政策工具、具有可测、有效、可控等特点，具有很强的可操作性；第五，“服务性”即美国联邦储备银行对全国金融机构、对美国政府各部门，提供全方位的、高效率的、综合性的经济与金融服务。“三化”即“市场化、法制化、电子化”。7，要警惕人民银行的央行职能再次被边缘化（1）、历史经验值得注意十一、二年前，撤消省分行成立跨区行，央行体制改革的实践，现在的现实结果恰恰为当时流行的顺口溜“一年换位置、二年换房子、三年调妻子、四、五年出漏子；六、七年撤摊子；八、九年后换牌子”所言中。运行状态出现“大区分行忙得团团转，监管办无事可干，中心支行上下看，县支行不知道怎么干，总行成了官僚办、全怪。。。王霸旦”，“导致监管成本上升，效率下降，监管真空处处皆是，空化了一线，严重削弱了货币政策传导功能。原本是学习美联储经验，以摆脱地方行政干预，加强央行的独立性。后来要加强维权和信用制度建设，建设地区金融生态系统，又反过来要求地方政府提供支持。不得不回头来，重新加强省会城市央行的职能，这样一来，大区分行又被架空了。银监会成立，监督体制“专业化”改革，决不要成为央行体制改革第二！（总的来讲：1998年大区分行改革有其成功之处：地方政府对货币政策的干预有所减少，初步有了按经济区划设置中央银行分支机构的经念，是一种有意的失败尝试。其失败之处在于：监管工作缺乏地方政府相关部门的配合，分行所在地以外的省区监管成本上升；跨省区分行对各中心支行、监管办事处拥有人权但没有多少事权、更没有财权；省会城市的中心支行对其它中心支行有部分事权、有全部财权但没有人权；监管办对中心支行有一定的事权，却即无人权，也无财权，内部管理运行绩效十分低下。）（2）、银监体制的国际趋势和中央银行分拆的理论观点迄今为止，国际上设有中央银行的国家，货币政策与监管合一者占60%以上，只有40%不到的国家实行监管分离。监管从央行分立出来的主要理论依据是：A、“角色冲突说”，一身二任，职能不同导致角色冲突。B、妨碍监管专业化，不利于防范风险，认为货币政策主宏观，监管主微观，一身二任不利于监管专业化。C、金融创新发展、混业经营的发展，监管体系要适应变化。但是，国际银监体制的发展趋势是走向集中，而不是分立。例如：德国的银监分离，源于央行权力过大，独立的央行体系决策权和全能制银行制度，银监合一，使央行成为垄断者，成为一个强大而独立的中央银行，因而需要分立，以构建货币政策与监管的制衡机制。但是，1999年欧洲中央银行体制建立以后，德国央行没有独立制定货币政策的功能、转由欧洲跨国银行行使该职能之后，现在德国联邦政府又开始考虑银监合并，减少分行，集中于总行决策的趋势。美国联储体制是分权体制，银行监管是多头监管，分别由七家联邦级机构和二家州级机构承担，处于联邦和州的两级双重监管。它是一个独立的央行体制和银监分立的体制。可是《1999年金融现代化法案》（即新银行法）实行之后，随着金融控股公司的发展，银行业实际上是经营银、证、保的混业行业，新银行法开始赋予美联储监管金融控股公司的权力，美国的现实发展正在朝向货币政策和金融监管集中于联储的趋势，而不是分立机构，尤其是“次贷危机”以来这一趋势中的问题已摆在首位！。（3）、中国金融体制的现实与银监分立改革仍然缺乏支持条件中国的中央银行既无独立性，只是货币政策的执行当局，也从未有过独立制定货币政策的功能，因此，就不存在国际上的所谓“角色冲突”。相反，在银监合一体制下，监管是货币政策执行的一个保证机制，也是完善监管专业化的有利条件。因为中央银行有庞大的垂直机构和专业人员。所以，从中国实际而不是从洋教条出发，银监分立不具有充分的切实的支持依据。分拆中央银行，建立银监会体制，事实上已经和正在面对四大问题：A、分拆的内在成本与收益对比的矛盾，成本巨大，效率下降，摩擦增加。B、分拆的协调成本是新增额外成本。协调起来更难，成本更高，效率更低。C、分拆的机构专业化与监管专业化水平下降之间的矛盾。以中央金融工委人员为主体，加央行监管司局人员组织起来的银监会专业化水平必然低于央行监管司局的监管专业化水平。这种1+1必然小于2的原因，是“木桶原理”或者叫“短板效应”必然起作用的结果。（金融工委角度思考！）D、分拆，使央行面临从“货币政策执行当局”进一步退化为“货币发行出纳当局”的危险，导致事实上强化国务院集权决策的结果。可以设想，一个没有制定货币政策独立性的央行，又把监管职能分拆出去，岂不等于釜底又抽薪，“空壳化了”，把执行货币政策的拐棍丢掉了？客观上是政府集权，央行重新沦为新的“财政出纳”。由此可见，在金融监管体制改革中，既要避免银监会命运中的中央银行第二，又要防止中央银行进一步从“货币政策执行当局”沦为“货币发行出纳局”，导致货币政策和金融监管职能的行政集权。必须清楚地意识到，银监分立的改革搞得不好，不只是多了一个机构，也不只是付出高昂监管成本的低水平重复，可能会毁掉一个来之不易的中央银行体系。（4）、监管和货币政策是一种什么关系？所谓“角色冲突”、“防碍专业化”在什么情况下才存在？银行是信用中介，银行信贷活动是创造货币的闸门，也是货币政策传导的主要渠道。因此，监管和货币政策具有必然的内在联系，必须协调动作，相互结合。它们相互之间的关系表现在：A、监管是维护货币政策实施环境，发挥货币政策效率的手段之一。B、监管是规范金融活动，中央银行防范履行最后贷款人职能风险的一道防线。C、监管是降低金融交易信息成本、交易成本，减少逆向选择和道德风险，提高透明度，保证公平、公开交易的手段。D、监管对于保证货币政策执行的有效性，正确履行中央银行最后贷款人职能，有极为重要的意义。无论监管是分立体制还是合一体制，都必须处理好客观存在的内在关系，不能因为体制变化而人为分隔这种内在关系。如果在制度安排上不能有效协调这种关系，那么，所谓“角色冲突”就会从央行内部的“角色冲突”，转化为外在的监管与货币政策的外在冲突，监管专业化水平变异为监管机构专业化。这样，银监分立体制就是无效的，必然导致市场职能转向政府职能，背离整个体制改革的初衷。（CPI控制不住？流动性控制不住？贷款增速难以下降？房地产领域的问题层出不穷（中国会不会发生类似次贷危机的房地产问题！？农村信用社中央银行票据难以取得？差别存款准备金率名存实亡？商业银行通过理财产品逃避存款准备控制问题？接助信托、理财等渠道突破信贷规模控制的问题等？）（5）、中国实行银监分立体制改革，必须跳出重机构专业化，轻监管职能和运作机制专业化，坚持监管理念、监管政策、监管职能、监管机制专业化优先的原则，做好监管专业化的内部改革，是着力构建银监分立体系的前提条件。一方面，必须创造银监分立体制的前提，重要的是要强化中央银行制定和执行货币政策，进行宏观调控的独立性（结合讨论资料再思考！！！），而不能因银监分立而削弱其独立性。国际经验证明，一个强有力的独立性高的中央银行，是建立银监分立体制的前提和客观要求，我国现在还不具备这个前提。因此，提高中央银行独立性必须与银监分立体制改革同步推进。其次是要深化国有商业银行体制改革，建立现代公司治理结构，加快市场金融微观机制改革，这是有效金融监管的基础。如果一个国家的商业银行不是具有内在约束机制和激励机制的现代公司，单纯的外部监管不可能达到监管的目的，这是银监分立体制有效性的第二个前提。第三是要切实转变政府职能，彻底摒弃政府的金融集权理念，按照市场金融制度规律办事，还市场金融运行机制的本质要求。另一方面要按照监管专业化的原则，综合推进银监分立体制建设的配套改革。就当前来讲，有几点特别值得重视：A、恪守监管边界，一是不参与金融交易过程；二是不承担交易风险，职责在正确立法、执行。防止监管错位、越位、缺位，提高监管专业化水平，保证监管有效性（现在的状况是越位多！）（链接一）。B、建立和健全大监管体系，强化行业自律中介组织，健全社会监督，规范被监管者的内部治理机构，强化内控机制；形成以监管当局为主导，以行业自律为中介，金融机构内控为基础，社会监管尤其是市场约束为核心的有效协调运转的大监管体系。C、建立和加强各分业监管机构（银、证、保、央行）的监督协调机制，实现监管导向、信息资源、监管措施的共享制。特别是要切实建立地方监管机构的协调机制和相关的制度安排。D、所有这些都必须转变监管优于发展的理念，确立发展优先，监管只是手段，监管必须为发展服务的理念。8，美国次贷危机的反思之一：“美国前财长保尔森曾向国会提议：重整美国监管体制、增加美联储权利”。A、整合美国现存的多达9个的金融监管机构、反思“双线多头”监管体制下金融监管的盲点、空白、真空；B，增加美国