漫话中国民政的渊源及发展历程

漫话中国民政的渊源及发展历程中国民政产生很早，历代不衰，不断充实发展，形成独具中国特色的专门工作体系。民政在不同的时期不同的朝代，有不同的意义不同的描述，每一种描述都反映出民政某一方面的本质特征。关于中国民政的历史发展，具体地说起源于唐宋；多见于北宋；演变于南宋；广用于清末、民国；深化于新中国。由于生产力和社会的发展，社会问题的存在与解决，民政工作随之发生变化。一、起源于唐末唐以前，中国历史上尚未出现民政一词，民字在古代汉语中，泛指奴隶和普通百姓，为人民、庶民、黎民、平民等等。政字通常用来表达政务、政事，有管理国家和社会事务的含义。唐以前虽没有民政一词，却大量出现了与民政有渊源关系的民事之说。《尚书·商书·方甲下》和《礼记·月令》中有“无相对而言的，为军民两政，在地方，以都督或节度使管军事，以刺史或观察史管民政。唐德宗贞元16800年出现“军政”一词，但因避李世民讳，而没有出现民政，唐末，藩镇强，唐主弱，才出现“民政”一词。史籍《资治通鉴》卷257载，唐僖宗光启887年，朱全忠重用敬翔，“凡军机、民政悉以资之。”二、多见于北宋宋初，在政治上建立了绝对专制的体制，除了消除藩镇集中兵权以外，在地方政权方面，也采取了重要的措施，即在原有得州刺史或者太守之上设以判通官职加以限制监督，复于其旁又设一知州以分其权，后则罢刺史，专用知州为经常的州官。州官之选概用文人，以防武人专权割据，从而高度集中了民政权限。元代脱脱等所撰《宋史》于《职官七·府州军监》中将民政相对于军政而作了广义的解释：“宋初革五季之患，召诸镇节度会于京帅，赐弟以留之，分命朝臣守列郡，号权知军州事，军谓兵，州谓军政焉。”根据《宋史》解释；“权知军州事”中的军即兵，即有关军队的工作；州是民政，即除了军队工作以外都是民政工作。如是，则民政的涵义极为广泛，它基本上囊括了全部地方政权工作。三、演变于南宋南宋徐天麟撰写的《西汉会要》和《东汉会要》，首次将民政单列一门，民政为两汉会要中15门之一。列入民政门内的有20多项事务，其中大部分是两汉朝廷体恤民间疾苦，救济灾荒贫困，提倡尊老敬贤，奖励勤劳生产，禁戒骄奢淫逸和抑制豪强霸权的诏令和事例。具体可分为救灾、荒政、劝农桑、救济：恤鳏寡孤独、恤流民；基层组织民伍、乡三老、乡亭长；户政：启口、附籍；社会福利：尊高年，赐民爵；殡葬：禁厚葬等等。两汉会要首次较为系统地列举了民政事务，从而初步形成了民政概念。四、广用于清末、民国清代开始，学者和官方普遍使用民政一词，孙楷著《秦会要》，龙文彬纂《明会要》和杨晨著《三国会要》等，皆单列民政门，所列事项也多同于两汉会要相近，概念相通，清末设民政郭后，民政涉及对象广泛，业务内容复杂，官署行文公诸于众，民政一词遂为官方、学者、民间与社会所使用和传播。辛亥革命后，无论是北洋政府还是国民政府，都在中央和地方设置专门机构管理民政，民政内容较晚清时期又进一步扩大，其涵义大体相似，如有关地方官吏任免、地方行政、地方自治、行政区划、选举、慈善事业等等。五、深化于新中国早在新民主主义时期，随着代表生产力和新的生产关系的无产阶级登上政治舞台，共产党领导下的革命运动蓬勃发展，出现了一种新型的前所未有的无产阶级民政，从而使中国古老的民政脱胎换骨。在中国共产党领导下，革命根据地和解放区民政工作十分广泛，新中国建立之初，各级民政部门围绕党的中心任务，在政权建设、土地改革等方面进行了许多具体工作。同时资遣安置大量战争俘虏和国民党军队的游兵、散勇，疏散了大批流入城市的灾民和贫苦农民回乡生产，积极组织了大批城镇产业人口生产自救等等，解决了旧中国遗留下来的社会问题。进入社会主义改造时期，部分民政工作完成了其历史使命，一部分业务作了相应调整，另设专门机构，民政开始转向以优抚安置、救灾救济为重点。1983年4月，第八次全国民政会议确定在新的历史时期民政部门的主要任务概括为“三个一部分”：政权建设的一部分、社会保障的一部分、行政管理的一部分。1998年，又把各项民政工作按内在的本质划分为“四个方面”的工作：社会行政管理方面的工作，基层政权和基层民主方面的工作，支持军队建设和国防建设方面的工作，社会保障方面的工作。我国的民政渊源发展于古代社会及半殖民地半封建社会，深化于社会主义社会，可是，民政的产生与发展，是人类社会生存和活动的要求及人类社会发展规律所决定的，社会平衡、稳定发展的客观需要是民政产生和发展的根源，生产力的提高是民政发展的基础。追溯“民政”的渊源据考证，有关民政事例的记载，始于西周。而“民政”概念在典籍中的出现，却是在北宋。《宋史》中有“军曰兵，州曰民政焉”。意思是当时地方文武分权，军即军事用兵打仗；州即民政，总揽地方政府全部事务。作为一个词组，“民政”始于《两汉会要》。书中编目首次列有“民政”一词，其项下所列风俗、民伍（社会基层组织）、荒政、抚恤鳏寡孤独、流民等内容30余个庶民事务。而民政作为一个职能机构的出现，却是在晚清时期。康有为在“戊戌变法”中提出“各省设民政局举行地方自治”。这是我国历史上第一次出现以“民政”命名的政府机构。1906年9月20日，清政府改革官制，在设立的11个部中，民政部被列为外交部之后。民国政府时期，改为内政部。中国近代“民政”的历史中央人民政府成立后的工作部门中，主管民政事务的是内务部。1950年7月15日，召开了第一次全国民政会议。朱德、林伯渠、董必武、聂荣臻、彭真等中央领导都到会并讲话。朱德提出了“民政部门是人民群众组织部”的论断。陈毅把民政工作概括为“上为中央分忧，下为百姓解愁”。毛泽东在中南海谈论民政时说：“民政工作就是做人的工作，不要怕麻烦。”这是否可理解为，民政工作就是管理老百姓的事，解决老百姓的难事，处理老百姓的麻烦事？至1968年，国务院共召开了6次全国民政会议。之后，内务部被撤销，民政部门的工作被分散到各个部门，时间整整十年。1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过决议，设立中华人民共和国民政部，作为国务院领导的职能部门。4月25日，国务院颁发中华人民共和国民政部印章并正式启用。1978年9月，第七次全国民政会议召开。明确了民政部门的主要业务范围是：优抚、复退安置、生产救灾、社会救济和社会福利，以及党和政府交办的其他事项。在其后的5年时间里，民政事务的增项有：1978年10月，党中央、国务院决定，县、社直接选举的“具体事务由民政部门负责”。1979年8月，国务院成立接待安置印支难民领导小组，办公室设在民政部。1981年2月，国务院退伍军人和军队退休干部安置领导小组成立，其办公室设在民政部(简称“双退办”）。其后设立安置局。是年3月，根据中央有关领导同志指示，明确城市居民委员会的工作统一由民政部管理。1982年4月，万里同志主持召开的会议确定，对社会上无依无靠、无家可归、无生活来源的，由民政部门主管。1983年4月，召开了第八次全国民政会议。这是一次从理性上总结思考民政工作的会议。第一次提出了民政工作具有群众性、社会性和多元性的特点，并且用“三个一部分”概括了民政工作在新的历史时期的性质和任务，即：民政部门承担着基层政权建设、优抚安置、救灾救济、社会福利、行政区划、殡葬改革、婚姻登记等工作，这些工作，有的属于政权建设的一部分，有的属于社会保障的一部分，有的属于行政管理的一部分。其后的5年中，民政事务又有增加。1987年6月，经国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会正式成立。同年8月，劳动人事部通知，中国地名委员会办公室由城乡建设环境保护部划归民政部。12月，国务院办公厅转发民政部关于组建中国残疾人联合会报告的通知，同意组建中国残疾人联合会，由民政部代管。1988年3月，国务院批准成立中国“国际减灾十年委员会”，属部际协调机构，民政部为牵头单位。1988年12月，召开了第九次全国民政会议。这次会议，作出了民政部门在新的形势下应发挥稳定机制作用的决策。对民政工作性质作用的认识，完成了从“三个一部分”到社会稳定机制作用的转变，实现了从实践经验到理论认识的一次飞跃。1994年5月，第十次全国民政会议在北京召开。这次会议由国务院组织。第一次提出推进与建立与社会主义市场经济体制相适应的民政工作管理体制和运行机制，亮点是把依法维护和保障人民群众基本生活权益作为民政部门的基本任务。这就使社会对民政的认识和观念发生了质的飞跃。中国民政，不再只是民政人的事业，而是关系每个人切身利益的事业。8年后，朱镕基对第十次全国民政会议以后的工作和成就总结说：“城市居民最低生活保障制度在全国普遍建立，灾民救助工作扎实有效，村民自治和城市社区建设不断发展，民间组织管理明显加强，省县两级行政区域的界线勘定任务圆满完成，优抚安置、社会福利、老龄工作都取得新的进展。”总理满意地评价说“民政工作在促进改革发展稳定方面，都发挥了重要作用”。2002年5月，国务院召开了第十一次全国民政会议。这次会上，国务院领导提出了民政理论的概念。时任国务委员的司马义、艾买提在大会的工作报告中，把党的第三代领导集体就新时期民政工作的性质、职责、作用等所作的深刻论述，概括为四个方面：一是民政工作事关国家经济社会发展大局，必须把创造良好的发展环境作为民政工作的重要任务；二是民政工作事关社会主义民主政治建设，必须把维护社会稳定、推动社会进步作为民政工作的基本目标；三是民政工作事关群众的切身利益，必须把维护群众利益、保障困难群众的基本生活作为民政工作的基本出发点和落脚点；四是民政工作具有很强的社会性，民政事业的发展必须坚持走政府主导和社会化相结合的道路。时任总书记的江泽民，在会上的讲话中提出了“三个服务”的新理念。他说：“稳定这两个字，在很大程度上与民政的同志相互联系在一起！”他要求“各级民政部门和民政系统的干部职工，要深怀爱民之心，恪守为民之责，更好地为广大人民群众服务，为最需要帮助的困难群众服务，为改革发展稳定的大局服务”。至此，在对工作对象的认识上，从盲聋哑、孤儿寡、痴呆傻到最可爱的人和最困难的人，再到全体社会成员；对基本任务的认识上，从“三个一部分”到发挥社会稳定机制作用，进而上升到依法维护和保障人民群众的基本生活权益；对职能特征的认识上，从“三性”（群众性、社会性、多元性）到社会行政事务管理，民政理念在与时俱进中不断丰富和发展。2006年11月，国务院召开了第十二次全国民政会议。会议的亮点，集中反映了对民政工作性质、地位、作用等的新认识、新提升。用一句话概括，就是民政在构建社会主义和谐社会的伟大进程中，具有不可替代的重要基础性作用。回良玉副总理在工作报告中，对民政在社会主义和谐社会建设中的职能作用作了如下界定：一是切实解决好城乡困难群众基本生活问题，有利于促进社会公平；二是加强社区和基层政权建设，有利于维护社会和谐稳定；三是完善社会组织建设和管理，有利于健全社会功能；四是大力发展老龄事业，有利于促进社会代际和谐；五是加快发展慈善事业，有利于良好社会风尚的形成。温家宝总理则深情地说：“从一定意义上说，总理就是最大的民政部长，就是一个最直接的民政工作者”。党的十七大召开，民生问题的高调提出，对民政工作又提出了更高的要求。