王劲松-6clean东北资源型城市转型发展研究

1东北资源枯竭型城市的转型发展王劲松摘要:本文首先分析了我国资源枯竭型城市转型发展的问题和意义，回顾了相关政策的发展历程，提出了相关思路。在介绍了东北资源枯竭城市的总体情况后，本文对东北范围内综合、能源、森工等三类城市开展了具体研究，总结了它们近年来的发展成就，分析了前景。最后，本文提出了相应的政策建议。主题词：资源枯竭城市转型发展东北振兴经济一体化资源型城市曾为我国的经济社会发展做出了巨大贡献1。随着资源的开发，不可再生资源的枯竭是必然的。因此，资源型城市必然要经历建设─繁荣─衰退─转型振兴或消亡的过程。资源枯竭型城市的转型与可持续发展问题也是一个世界性的难题。资源枯竭型城市一般是历史遗留问题较多、经济发展动力不足、社会民生问题突出、生态环境压力巨大的地区。研究资源型城市转型发展具有重要意义。我国东北地区地大物博，矿产资源丰富多样，许多资源人均占用量全国领先。东北地区是资源型城市较为集中的地区。由于长期的资源开发和计划经济的束缚，一些资源枯竭城市发展先后陷入困境。随着中央振兴东北老工业基地战略的实施，东北资源型城市最严重的时期已经过去，转型调整步伐明显加快，并初见成效。王劲松,吉林省城市发展研究所所长，中国社会科学院经济学博士，浙江大学博士后，主要研究领域为城市与区域经济、国际经济与民营经济，公共服务均等化等。1资源型城市可分成成长型城市、成熟型城市、衰退型城市、再生型城市4类城市；根据自然资源种类的不同，又可以划分为能源资源、金属矿产资源、非金属矿产资源和森林工业等4类城市。资源枯竭型城市是资源型城市生命周期的一个特殊的发展阶段，是指其矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70%以上的城市。国务院东北办《我国资源型城市和资源枯竭城市界定研究》等课题，参照有关原则、指标和步骤，并从资源种类、行政等级以及人口规模等方面进行了分类，确定了全国资源型城市共计118座。2一、我国资源枯竭型城市转型发展概述资源枯竭城市的转型发展是一个世界性的难题。受计划经济体制影响，我国资源枯竭型城市转型又有自己的特色。十多年来，我国政府在探索资源城市转型发展方面取得了一些成绩和经验。东北地区的资源城市转型具有典型意义。（一）我国资源枯竭型城市的特征及转型的意义一般而言，受资源枯竭状况和计划经济体制的影响，我国资源枯竭型城市发展主要面临以下问题：(1)主导产业衰退，经济发展滞缓。由于长期依赖资源型产业，且以开采和初加工工业为主。产业结构单一化突出，资源一旦枯竭，城市经济颓势就会非常明显。以吉林省为例，辽源、通化矿务局大部分煤矿已经或正在关闭破产；长白山林区可供开发利用的森林资源砍伐殆尽，采运业及林业经济严重衰退。接续替代产业发展滞后，经济发展难以维系，面临巨大的财政压力。(2)资源损耗严重、生态环境恶化。由于缺乏可持续发展观念，资源的长期过度开发和低效率利用，造成自然资源损耗较大。大量固体废弃物得不到处理，水土流失面积扩大，大气、水体污染严重，环境保护和生态修复压力较大。煤矿区出现了城市塌陷问题。而环境治理投入又严重不足。(3)企业管理机制不顺，政府财政困难。由于主导产业是上游基础性产业，产品附加值低，对地方经济拉动小。相当长一段时期，国家人为压低资源产品的价格，以支持制造工业的发展。资源型企业大都是中央、省属企业的，利税大部上缴，财政收支水平的低下，使得城市自我发展能力明显不足。资源产业进入衰退期,导致城市经济萎缩。(4)基础设施落后，城市功能弱化。许多城市先生产，后生活，市政建设严重滞后。城市服务行业弱小落后，发展缓慢。矿区分散，难以集中布局管理和统一规划。严重抑制了城市空间聚集效益的发挥和城市良性发展机制的形成。(5)社会矛盾突出，影响社会稳定。资源产业衰退，大量职工下岗失业，人才外流。资源型企业转型过程中剥离出来的社会职能和转型人员都要由地方政府来承担,就业和再就业形势严峻。贫困人口较多，并出现贫困集聚现象，犯罪发3案率高，群体性上访事件增加，对社会稳定构成较大威胁。资源枯竭城市必须通过走新型工业化道路，着力发展接续替代产业、民生改善和生态环境恢复，促进经济、社会、生态全面协调可持续发展。当前进一步加大对资源枯竭城市可持续发展的支持力度，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，也是当前保障能源资源供给、保持国民经济持续健康协调发展的重要举措2。（二）我国资源枯竭型城市转型的政策发展历程1988年3月，全国人大七届一次会议《关于解决煤炭城市问题》的议案，首次让资源型城市经济转型问题进入人们的视野。2001年12月辽宁省阜新市被确定为全国第一个“资源枯竭型城市经济转型试点市”。2002年11月，党的十六大报告提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持资源开采型城市和地区发展接续产业”，为东北资源型城市转型提供了难得的机遇。2003年10月，中共中央、国务院《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》正式下发。2005年5月，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第二次会议提出，抓紧研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，有关政策措施率先在辽宁省阜新市、黑龙江省双鸭山市等资源型城市试行。同年，大庆市和辽源市被确定为石油类资源型城市经济转型试点和煤炭类型的资源型城市试点。2006年1月，伊春市被列为国有林权制度改革试点；2006年6月，白山市被列为矿产和森工资源枯竭综合转型试点。与此同时，东北三省分别制定出资源型城市转型规划及切实可行的实施方案。2007年12月，国务院制定出台《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号），提出：“设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付，增强其基本公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设和专项贷款贴息等方面3”。同时，国家通过补偿欠款，对资源枯竭城市原中央所属矿业、森工企业历史遗留问题进行一次性根本处理。2008年3月，国家发改委确定了阜新、伊春、辽源等12个国家首批资源枯竭城2全国范围内成功转型的案例很多如河南焦作市，山西孝义市。3国家对资源枯竭型城市的扶持，包括中央财政转移支付和诸如土地整治、生态保护、棚户区改造、替代产业培育等专项资金。4市。2009年3月，明确了抚顺、七台河等32个第二批资源枯竭城市。2011年，又确定了鹤岗、双鸭山、通化市二道江区等25个第三批资源枯竭城市；同时国家发改委、财政部确定了大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭城市财政转移支付政策。2010年8月17日，振兴东北地区等老工业基地领导小组第二次全体会议，原则同意将长白山林区生态保护与经济转型纳入国家统筹支持范围。我国资源型城市可持续发展工作取得了阶段性成果。政策体系和工作机制不断完善4。到2011年止，中央财政累计下达资源枯竭城市财力性转移支付资金303亿元，其中2011年资金135亿元，为资源枯竭城市增强公共保障能力发挥了重要作用。中央预算内投资专项累计支持资源型城市吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业项目272个。矿山地质环境治理重点工程累计安排资金68.4亿元。许多省（区、市）出台了配套政策措施、安排了专项资金。（三）资源型城市转型发展的目标和思路资源型城市的经济发展要以产业转型为核心，以资源替代、扩大就业、改善民生、生态环保与城市功能提升为重点，用高新技术、生态技术和循环经济理念改造提升传统产业、培育壮大接续替代产业。要综合分析资源型城市的资源、产业、区位、政策、环境等因素，充分发挥比较优势，通过区域内的基础设施和交通、信息、资源的协同整合，深化社会分工体系，实现区域经济一体化，推动产业结构调整和经济转型。走出有当地特色的资源型城市可持续发展新路。资源型城市经济转型，必须因地制宜,一城一策，分类推进。对于矿产资源为主的资源型城市，要积极推进原有生产系统整合与优化，引导矿产企业扩大勘探开发范围，增强资源保障能力；对于森林资源为主的资源型城市，要充分利用各种生态动植物资源，以生物技术提升产业技术能级；对于具有生态环境为特色资源的资源型城市，要将生态效益与经济效益、社会效益相结合，逐步形成旅游、养生为特色的服务业发展新格局。构筑具有当地特色的接续替代产业体系。要提高资源综合利用水平，延长产42007-2010年，第二批32座城市地区生产总值年均增长13.4%，高于全国平均水平3.7个百分点。产业结构逐步优化。资源型产业“一业独大”的局面正在改变。人民生活逐步改善。累计完成沉陷区搬迁、棚户区改造1655万平方米。生态环境恢复治理扎实推进。累计完成矿山环境治理面积5.3万公顷。十二五期间，对于转型仍旧困难的城市，将延长中央财力性转移支付年限五年。5业链条，积极打造接续替代战略主导产业。加快调整产业结构，促进三次产业的协调发展。林、矿、油气等资源采掘初加工业工业增加值所占比重明显下降，新兴产业和服务业比重显著提升。巩固发展油气开采和化工业，努力把化工业发展成为支柱产业；巩固发展冶金业，积极发展新材料新能源产业；充分利用农产品和林区、山区资源优势，积极发展农产品深加工产业、食品工业。建设绿色食品生产基地。发展医药健康产业。积极发展现代旅游产业。加强生态环境保护，加快建立生态补偿机制。按照国家确定的主体功能区划分和定位，对禁止开发区和限制开发区内的森林和矿产资源，加大保护力度。大力发展循环经济，加快建立节能节水、资源综合利用的长效机制，重点抓好循环经济示范园区和重点企业循环经济试点建设。围绕煤矸石、粉煤灰、各类尾矿次矿伴生矿、木材“三剩物”的综合开发利用，建立资源—产品—废弃物—再生资源的循环经济链条，推进经济发展方式转变。积极推动林区生态保护和经济转型。加强森林生态资源保护和林业资源培育，建设林区生态功能区。大力发展特色资源产业和旅游业。稳步推进森林资源管理体制、国有林场和集体林权改革。完成国家天然林采伐调减任务，旅游、人参等接续替代产业不断壮大，基本建立适应林区发展的体制机制。结合林区特点，积极探索和推进有利于生态保护的财税、金融、土地、产业等补偿政策；加快实施生态移民。建立停伐抚育的固碳增量机制，试点“碳核算”和“碳交易”。推动社会民生发展。提升就业率，基本实现下岗职工再就业,努力解决资源型枯竭型城市社会遗留问题。居民收入增长和经济发展同步，覆盖城乡的社会保障体系完全建立。全面完成棚户区改造，居民居住条件明显改善；道路、供水、供电、供热等城市公用基础设施功能得到全面提升。地区政府提供公共产品与公共服务能力与水平显著增强，教育、文化、卫生事业同步发展。社会与公共安全应急机制有效建立，地区社会可持续发展氛围基本形成。依照“分类指导、差异化对待、动态调整”原则，开展资源型城市可持续发展试点工作。探索建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，支持资源枯竭型城市环境综合治理，实施资源枯竭型城市矿山地质环境治理重点工程项目，增强资源型城市可持续发展能力。6（四）东北资源型城市分布的总体概况国家已经把对资源型城市转型的扶持纳入到东北老工业基地振兴计划当中。并从东北开始实施资源型城市转型，作重点扶持。资源型城市转型作为东北振兴战略的一部分，具有重要意义。在全国118个资源型城市中，东北三省合计30个，约占全国的1/4。在全国60个典型资源型城市的地区分布中，东北三省为20个，占全国的1/35。在30座资源型城市中，按资源种类分，煤炭城市有9座；石油城市与冶金类城市均为2座；森工城市有17座。其中，9个煤炭城市一半已经进入资源已枯竭期。森工城市当中，次生林之外基本已无林可采6。资源储量仍较丰富的是本溪、葫芦岛、大庆、盘锦、松原、七台河等市。在国家公布的三批试点城市69个之中，东北地区占24个，超过三分之一。表1：东北地区资源枯竭型城市转型试点名单辽宁7吉林8黑龙江7内蒙古2第1批地级市阜新辽源、白山大庆、鸡西、鹤岗、伊春(森工)大兴安岭地区(森工)县级市桦甸、敦化(森工)第2批地级市抚顺、本溪七台河县级市北票、葫芦岛杨家杖子区、葫芦岛南票区、辽阳弓长岭区舒兰、九台五大连池(森工)阿尔山(森工)第3批地级市鹤