深化县级政府机构改革的对策思考

深化县级政府机构改革的对策思考按照“大部制”改革要求，全国各地正在启动实施市县级政府机构改革，这也是深化市县级行政管理体制的重大举措，是从体制机制上建设服务型政府的唯一途径，是解决一个拥有9亿农民的农业大国做大做强占国土总面积93％的县域经济重点出路。市县政府机构设置和职能定位关联着县域经济，连接着城市与农村，既承载着农村经济社会发展重担，又面临着城市经济冲击。为了做好这次县级政府改革，根据区域错综复杂的客观条件，有效增强市县政府执行国家宏观调控能力，正确定位政府职能、设置政府机构，近期笔者深入县级一些部门和单位作了专题调研，就发现的一些问题进行了深层次的研究思考。一、县级政府机构改革背景和机构设置状况“郡县治，天下安”。郡县制自秦大一统二千多年来，县作为我国行政区划中的一个基本单元，其设置始终保持了相对稳定，在地方政权组织中发挥着重要作用，成为整个社会发展稳定的“基石”。县级政权组织上承省市，下管基层乡镇，是宏观与微观的结合部，是理论与实践的载体，担负着县域经济社会发展和实现城乡一体化的重任，直接组织、宣传、践行党在农村各项路线方针政策，政权作用的发挥直接体现党在群众中的形象。随着社会的发展进步，县级政权的责任已经延伸到广大农村群众，所承担的责任越来越大，需要办的事情越来越多，地位和作用越来越重要。在经济转型和各类社会矛盾凸显期，县级政权组织如何正确处理好与省(市)、乡镇的关系，合理的界定其职能，建立精干、廉洁、高效的县级政权组织，直接关乎着生产力的发展，关乎着人民群众对政府的期盼。党的十七大提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”为县级政府机构改革指明了方向。以陕西省商洛市丹凤县为例，笔者调查了解到，县级政府先后经历了多次重大的调整与改革，始终按照“精简、统一、效能”的原则，以转变政府职能为核心，以建设服务型政府为目标，目前县政府组成部门24个，分别是政府办、监察局、发计局、经贸局、教育局、科技局、民政局、公安局、司法局、审计局、财政局、人事和劳动社会保障局、城乡建设局、农业局、林业局、水利水土保持局、交通局、文化文物体育局、卫生局、计生局、统计局、扶贫开发局、国土资源局、环保局，其中，监察局与县纪委机关合署，国土资源局、环保局由市级垂直管理。县政府直属机构6个，分别是粮食局、信访局、乡企局、广电局、畜牧局、安监局，经济组织1个(县供销社)。同时，国税、地税、工商、质监、药监、电信、供电、金融等部门由省、市垂直管理。现在随着县级政府机构改革不断深入，职能定位更加合理，行政资源配置日趋科学，行政效能大大提高，政府的凝聚力、向心力日益增强，人民群众对县级人民政府的满意度得到普遍提高。二、县级政府机构运行中存在的问题及成因近年来，通过不断转变县级政府职能，加强县级政府自身建设，有效推动了县级政府机构改革进程。但随着新形势发展和内外部环境因素的影响，县级政府机构在实际运行中，与中、省已实施的“大部制”改革要求、与建设服务型政府需要还存在一定差距。主要表现是：(一)垂直管理部门过多，县级政府职能不断被弱化。从财政管理体制看，一级政府一级财政，但由于承担县级税收征管任务的国税、地税部门上划省级垂直管理，县级政府无权安排税收计划，造成县级税收工作被动执行来自上级安排的局面，不利于提高县级政府组织税务征收的积极性。从人事管理制度看，垂直管理使得“双重领导”体制被打破，县级政府对上划部门的管理职能受到限制，担负守护耕地、保护环境、安全生产等工作主要领导责任的县级政府“一把手”，却对履行其相关职能的部门负责人缺乏有效的管理手段，形成了县级政府对部门监管上的“真空”，出现了“看得见的管不住，管得住的看不见”的怪现象，在一定程度上也容易滋生腐败。(二)机构设置重叠交叉，政府职能得不到充分发挥。县级一些政府机构设置重叠、职能交叉，工作上多头管理，遇到责任相互推，碰到好处互不让。据了解，移民搬迁工作，发计局管生态移民、扶贫局管扶贫移民、民政局管因灾移民，上面的项目、资金可以说是撒了“胡椒面”，不利于县级政府整合项目、捆绑资金，集中财力为群众办大事、办实事；食品药品安全监管，行政许可在卫生局，执法监督在药监局，看似谁都管，实则无人管，出现了许可与监管“两张皮”现象；生产环节的质量技术规范工作，各行业、各部门都有各自的监督执法标准和执法队伍，造成了“政出多门、重复执法”的恶果。(三)政府职能转变不彻底，越位、缺位、错位现象依然存在。县级一些政府部门思想不解放，思维不超前，官老爷思想严重，该作为的不作为，不该作为的乱作为，揽了许多“不该管、管不了、管不好”的事情。整体转为行业管理或事业单位的机构，有的还在不同程度上违法行使着行政执法职能；一些政府职能部门缺乏应有的宏观调控手段，习惯于沿用计划经济体制下的那一套，对企事业单位不是主动服务，而是使用粗暴简单的行政命令直接干预企事业发展。(四)内设机构设置不够合理，部门机构运转受到一定影响。由于县级政府可分配使用的行政编制过少，部门难以做到“因事设立内设机构”，形成了下边一个内设机构要承担上级部门几个内设机构乃至几个部门的工作任务，导致部门职能交叉、运转不畅和忙闲不均等问题比较突出。此外，诸如卫生局等政府工作部门内部组建或挂靠了一些协会、学会、工会组织，其重大事项和活动基本由主管部门决定，缺乏应有的独立性、行业代表性，组织化、社会化程度进展十分缓慢，一定程度影响了政府机构改革的深入推进。(五)人事编制管理权缺失，造成行政效能得不到有效提高。县级政府在机构管理上，因受条条框框的制约，对那些在经济发展中职能弱化的部门想撤撤不掉，想强化的无法加强；只能是有想法、没办法，不利用行政资源的合理配置。同时，由于受历史和客观等诸多因素影响，县级政府一些组成部门“退居二线”的领导不上班，转任为主任科员，系统(局)党委(支部)书记、纪委书记、工会主席等一大堆按有关规定设置的干部，大量占用了部门行政编制，导致许多部门“官多兵少”或编制饱和，这种台帐上编制已满，实际上干事的却没有编制的“特殊问题”存在，在一定程度上影响了县级政府的执行力和公信力。三、深化县级政府机构改革思路与对策县级政府机构改革要取得新成效，必须坚持“精简、统一、效能”原则，以建设服务型政府为目标，在保持改革政策连续性的基础上，结合历次改革中存在的突出问题，统筹规划，稳步实施，抓重点、攻难点，大力推进县级政府机构改革，以实现在职能转变中创新县级政府管理方式，在深化职能定位中解放生产力，在建设人民满意的政府中发展县域经济和各项社会事业。具体应着力做好五个方面：(一)理顺上下管理关系，合理配置事权财权。县级政府机构改革不是单兵突进，涉及省(市)与县事权、财权的配置。可适度加快“强县扩权”改革步伐，推进“省直管县”体制，赋予县级政府更大的调控权和经济管理权。在新体制下，省和市在投资上要将原来“归口”下达项目资金计划，逐步改为“切块”下达给县级政府，以给予县级政府一定的资金分配调控权；将一些行政执法机构和直接为市场经济营造软环境和服务的机构管理权适度下放到县，赋予县级政府协调工商、质监、药监、税务、电信、供电、银行等中、省、市垂直管理部门的权力，促使这些部门更好地发挥职能作用。对列入县级政府组成部门的国土、环保，要按照权责对等的要求，下划县级政府管理；为防止“强县扩权”后出现新的地方保护、重复建设的抬头，可通过中省巡视制、行政监督、审计监督、目标责任制考核等手段，加大对县级政府行政行为的监督管理。(二)进一步转变政府职能，提高县级政府执行力和公信力。在改革中，应按照“政事分开、政企分开、政资与市场中介组织分开”的要求，将县级政府的主要职能界定为“培育市场经济体系，加强社会管理，搞好环境整治，维护社会稳定”，将职责重点放到在县域内培育主导产业、建设重点工程项目、优化招商引资环境、加强社会治安管理、完善社会保障体系、维护社会公平正义、加大宏观调控等方面上来，以逐步提高县级政府公共服务能力和社会管理水平。在研究县级政府职能配置、机构设置和人员编制时，要坚持因地制宜原则，综合考虑人口密度、地域面积、城镇化程度和地域差异等因素，充分尊重采纳县级政府提出的合理化建议意见，不搞“一刀切”，做到制定的改革方案切合实际，便于操作。对可由社会自我管理、自我调节、自我发展的工作职能，坚决下放给企业、事业单位或社会中介组织，走市场化和社会化道路。(三)科学整合行政资源，实行大部门管理体制。改革时应将工作重点放在整合机构，探索职能有机统一的大部门体制上。可以考虑把县一级政府机构分为两类：一类是必设机构，主要行使监督管理职能，如公安、财政、审计等，实行上下对口；另一类是非必设机构，可不与省市对口设置，按照一件事情由一个部门负责的原则，把职能相同或比较相近的部门加以整合，归并成以一个部门为主管理的较大机构，如大安全监管体制、大农业服务体系、大交通管理体制和住房—城乡建设体系等，明确牵头部门、分清主次责任，着力解决职能交叉、权责不清等问题。(四)有效规范机构设置，合理配备编制数额。改革时可结合省、市两级行政机关内设机构设置情况，进行科学合理规范县级政府部门内设机构，进一步将行政编制直接分配到部门内设机构，达到机构与编制、编制与岗位、岗位与人员相一致、相统一，实现机构与编制精细化管理，做到人员、岗位、编制的一一对应，使那些“退居二线”不上班的“领导”、转任为非领导职务主任科员和以各种理由不上班“一族”无“市场”，这样既达到上下级部门间纵向一致，又达到各县区间横向统一，以便于上级机关对下级部门的管理和考核。(五)积极统筹协调，集中开展配套改革。改革是有成本的，推进县级政府行政机构改革，必须财政兜底，建立多层次、多途径分流富余人员的财政补偿机制。要妥善安置分流人员，合理使用党政人才，把政策性分流带来的影响降到最小，以保持社会大局稳定。还应对部门设置的纪检、工会和党组织，考虑按党政分设的要求，划归相应口管理，不占用部门行政编制。同时，还要与事业单位分类改革配套进行，以进一步优化事业单位人员结构，让富余分流人员积极投身到社会化、市场化的公益服务中去，以降低行政机构和事业单位运行成本，最终达到配套改革的目的。