第15章政策分析中的创造性思维方法

第十五章政策分析中的创造性思维方法本章要点：●理性、有限理性和渐进主义●非理性或超理性过程●创造性思维的涵义与特征●创造性思维在政策研究中的地位和作用●头脑风暴法●德尔菲法●脚本写作法●运筹博弈§1.政策分析中的理性思维与非理性思维理性思维方法尤其是定性分析方法仅仅是政策研究或政策分析方法论的一个组成部分，而非全部。政策研究或政策分析并没有固定的模式和一成不变的方法，它是一个复杂的创造性思维活动过程。在这一过程中，理性思维与超（非）理性思维、定性方法与定量方法、事实分析与价值分析、形式思维与辩证思维交替、综合地发挥作用。因此，对于超（非）理性思维或创造性思维在政策研究中的作用的研究应该成为政策研究方法的一个主题。一、理性、有限理性和渐进主义1.理性的概念。所谓的理性或合理性（rationality），简要地说就是人们强调经过理性的计算或推理，选择适当的手段去实现目的的倾向。或者说，理性是指为达到一定的目的，解决一定的问题，人们使用冷静、客观和准确的计算，利用已获取的信息或统计资料，对目的和手段进行分析，以求得最佳最适的手段或解决办法，有效率地或有效地达成目的。这个概念是德国著名学者马克斯·韦伯（MaxWeber）最先提出的。理性方法是一种强调逻辑推理和精确的数学计算的方法，最典型的就是定量的分析方法及其技术。2.理性主义。政策分析中的理性主义模式则是一种主张将理性方法（定量分析及定性分析）作为政策研究的主导方法或唯一方法的观点。按照这一模式，为了一个理性的决策，政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及相对权重，所有可能的备选方案，每一备选方案可能产生的所有后果；必须能够估计每一政策方案可能得到或者失去的社会价值比例，能够选择最经济有效的政策方案。理性模式由于忽视了决策过程的复杂性，片面夸大理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用，而受到了来自各个方面的批评，其中包括西蒙、林德布洛姆等人的批评，并由此提出不同的政策分析模式。3.有限理性。赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）批评（纯粹）理性概念及模式，提出有限理性的概念及模式。西蒙认为，由于人类知识的不完备性、预测的困难以及人类活动或行为的范围有限等因素，使得（纯粹）理性在实际中是不存在的。因此，西蒙认为，人类决策行为所依赖的是有限理性（Boundedrationality），而不是（纯粹）理性，也不是弗洛伊德等人所讲的非理性，而是介于理性和非理性之间的东西。人们在实际活动中，由于受能力、信息、时间、知识等因素的制约，只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策。在此基础上，西蒙提出用有限理性模式去取代（纯粹）理性模式。其要点是决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案；决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必去检视“所有的”可能备选方案。这一模式并未全盘否认理性的作用，但突出了非理性因素在政策分析中的重要性。4.林德布洛姆更强烈地批评理性概念及理性主义模式，并提出他的“渐进主义”（incrementalism）概念及模式。他认为，政策制定决不是理性主义者所说的是一种理性分析的过程，理性主义模式与实际的政策制定过程不相符。林德布洛姆提出了他的渐进主义的模式，即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作是对过去的政策加以修正、补充的渐进的过程。他假定，政策制定是一个序列，即通过一条政治和分析步骤的长链、一条没有开端和终结、没有准确的边界的长链来展开。在渐进主义那里，理性的分析（决策的科学化、形式化、定量化分析等）的作用及地位是有限的。林德布洛姆认为，理性分析不应被用来寻求政策方案的重大革新，而应为寻求其边际的或弥补性的变化服务；理性分析更多地是一种帮助决策者进行讨价还价的手段，而不是为他提供足够多的信息而做出决策。因此，他断言，政策研究或政策分析所要考察的是那些渐进地不同于现行的政策和渐进地彼此不同的替代方案，要做更多的理性分析（定性定量工作）也只能是浪费精力，徒劳无功。二、理性思维的作用及其局限性1.理性思维尤其是定量分析是当代政策分析的主流。政策分析不能单凭经验、想象、臆断或直觉，在许多情况下，必须有准确可靠的数字资料的分析作为依据。定性分析以及创造性思维方法只能是单测度的，其结果只能指出大致的方向或区间范围，无法得出精确的结论。这个工作必须靠理性分析尤其是定量分析来完成。现代政策科学及政策分析的奠基者们为了提高决策的科学化、合理化和可靠性，从一开始就从运筹学、系统分析、统计学、数学、计量经济学等定量化学科中借鉴和发展出一些适应于政策研究领域的新方法和工具。尤其是60年代以后，系统分析方法在政策研究领域中得到了广泛的应用，从而使定量化（分析）成为现代政策研究中重要标志。2.定量分析是政策分析的一种不可或缺或基础性的方面。因为所有的政策问题如同其他事物一样，都具有质和量两个方面，或者说是质和量的统一，量的方面的探索和质的方面的探索同样重要，而且从认识论的角度看，量的方面的认识是在质的方面的认识基础上进行的，因而是一种更高层次或深化的认识。在当代，几乎所有重大政策问题的研究都毫不例外地要运用定量分析方法。随着理性方法尤其是定量分析方法及计算机技术的日益成熟，其应用不只局限于技术性和经济性的政策研究，而且也同样应用于政治性和社会性的政策研究；不只应用于政策制定的阶段，同样应用于政策的执行、评估及监控的阶段。正是定量分析方法的成长及其广泛的应用，才使得人类实现从传统的经验型决策向现代的科学化决策的飞跃。3.理性分析方法尤其是定量分析方法有其局限性和适用范围，它不能处理所有的政策问题或政策问题的所有方面，不能取代其他分析方法，如定性方法、创造性思维方法、价值分析和组织（政治）分析方法的作用。这种方法的局限性主要表现在如下几个方面：（1）用理性方法尤其是理性模型（定量分析模型）得出的政策并不是在任何时期或任何情况下都是最优政策，每个理性模型都是建立在一定的假定和研究框架的基础上的，如果时间、空间或其他方面的条件改变了，则原有的假定和框架可能不再与实际情况相符，结果原为最优的方案，未必再是最优、甚至可能是错误的方案。（2）理性方法都是一种静态的方法，结果得到的方案或答案大都是长期性的；而有的政策从长期看可能是有问题的或错误的，但从短期看可能是正确、是必要的；同样，一种从长期看是最优的政策，如果不考虑许多其他因素，在短期内实施，可能导致严重的不良效果。（3）公共政策深受制度化和社会化了的过去的政策和价值标准的影响。这些制度化了的政策的存在，可能妨碍政策分析者达成合理的研究结论；即使能找到最优的方案，这些现存的旧政策也可能成为采纳并执行新政策的阻力。（4）政策分析者用理性的、科学的方法去分析一个政策问题，有时可能得出两个同样优良的政策方案，而靠分析者用理性方法难以确定应当选择哪一个。政府必须在科学或理性的方法以外去决定哪一个方案是最优的，并加以采纳。（5）理性方法遇到的最大困难则是如何对各种不能量化的因素加以处理的问题，人类行为、心理因素、社会政治制度及过程、价值观、意识形态等是难以靠定量分析来处理的。在当代、如果不能将非量化的因素加以处理，要想得到最优的、合理的政策方案就是十分困难的。4.必须充分认识理性方法以及定量分析的局限性和应用范围，不要片面夸大其作用，将它们当作政策分析的唯一的方法，而必须在各种场合辅以其他的方法。在政治问题、社会问题、经济上的分配问题、军事战略等领域，理性的计算或定量分析的局限性更是明显，甚至在环境问题、犯罪问题、交通问题的应用上，政策分析者也常常感到定量分析方法的作用有限。无视定量分析方法的局限性并排斥其他分析方法的作用，必将产生严重的恶果。在这一点上，西方的政策分析有不少的经验教训。三、非理性的过程（超理性的过程）Ｒ·Ｍ·克朗对超理性的过程（非理性的过程）在政策分析中的作用作了分析，他列出了超理性过程的各种表现或形式，并给这些形式下定义：（１）判断——从经验中获得的决策智慧；（２）直觉——不依靠逻辑推理而在头脑中领悟到的知识；（３）创造力——产生型式、构造和关系的脑力过程；（４）灵感——通过非理性的方式而得到的偶然发现；（５）隐含的知识——通过生活体验而获得的知识；（６）信仰——未经理性检验而接受为真理；（７）洞察力——理解能力；（８）意志——达到目的决心；（９）超感交流——越出感觉的正常范围的交流；（１０）预见能力——预见未来事件的能力。此外还包括爱情、欢乐、歉意、憎恨、恐惧、领袖的魅力、政治等等。非理性思维对人的行为和决策有着直接的、重要的影响。人们往往认为理性思维或逻辑分析比依据非理性过程做出的决策得到更好的结果，因而忽视或低估非理性思维的作用。实际的情况是，人类的决策既依赖于理性或逻辑分析，也依赖非理性的分析。在一些场合，决策主要是依靠非理性过程做出的。因此，在政策研究中，应注意到非理性因素的作用，把理性分析的科学与非理性分析的艺术很好地结合起来。理性分析能提供工具，却难以提供智慧；非理性分析虽不能提供工具，却可以提供智慧。非理性思维（超理性思维）的方法，但它们并不排斥理性思维或定量分析方法的运用。正如台湾学者伍启元在《公共政策》一书中所说的：“非理性不是指没有理性，而是指没有办法达到理性方法所追求的最佳的解决办法，并且没有办法达到有限理性方法所追求的次佳次适的或可满意的解决办法。但决策者还是会利用精细的计算和科学方法，去分析若干部门的政策的”。§2.创造性思维在政策分析中的作用一、什么是创造性思维什么是创造性思维？要回答这个问题并不是件轻而易举的事。从古到今并没有一个关于它的令人满意的定义。有人把直觉、灵感、顿悟等看作创造性思维的几种主要形式；有人则把这几种形式看成同一东西，而把创造性思维称为直觉思维或灵感思维，并与逻辑思维和形象思维相对照。而对直觉、灵感、顿悟同样没有明确的定义。例如，对于直觉，柏拉图认为是一种直接的认识方式；柏格森认为是一种通过理智体验把握实在的生命本能；莱布尼兹则看作一种认识自然的理性的真理能力；贝弗里奇在《科学研究的艺术》一书中则综合了一些科学家的观点，把直觉定义为突然跃入脑海的能阐明问题的思想。二、创造性思维的基本特征1.创造性思维既是心理的过程，又是逻辑的过程，是心理过程与逻辑过程的统一。创造性的直觉、灵感、顿悟等并不是神秘莫测的东西，也不是对事物的表面现象的生动直观，而是对事物本质或规律的洞察性猜测。它首先表现为一个心理过程，这一过程的机制可以根据现代心理学和神经生理学的成果来加以解释。同时，创造性思维又表现为一个逻辑的过程。从表面上看，创造性思维并没有按照严格的逻辑规则进行，它的问题的结论直接显示出来，从问题到结论似乎没有逻辑道路，没有显示出中间的逻辑过程。但这并不意味着它是完全非逻辑和非理性的，它是各种思维方法和推理形式的综合运用。意识的逻辑运演是明确的，同样，潜意识也包含着不甚清晰的思维图式，思维的心理过程包含着逻辑的运演在其中。2.创造性思维既是突发的，偶然的，又是渐进的、必然的，它是突发和渐进、偶然与必然的辩证统一。创造性思维往往以突然爆发的形式出现，即所谓的“豁然开朗”、“茅塞顿开”。灵感或顿悟等的发生往往并不是在苦思冥想之时，而是在思路中断而转向之时，如在散步、观光、闲谈、做梦等时候。在这些情景中，研究者能触景生情，思路开通，问题的答案迅速出现。从表面看，直觉、灵感等的出现似乎主要靠运气、意外，但实际上，这正是研究者长期探索、经验积累和思想进化的必然结果，它经历了一个由量变到质变的长时间孕育过程。一朝分娩，必先有“十月怀胎”。如果没有长期的研究思索的艰苦过程，没有知识、经验及思想的积累，就不可能有创造性思维的突发。直觉、灵感、顿悟只垂青于天才而又勤奋的头脑。3.创造性思维既以创新性为目标，又以传统性为基础，它是创造性与传统性的统一。在科学研究及政策研究活动中，创造性思维的目标是发现新概念、新定律和新理论，因此，新颖性、独特性和求异性是它追求的目标。它或者表现为对已有理论或方案的分析批判，或者表