略论清朝中央权力分配体制

略论清朝中央权力分配体制──对内阁、军机处和皇权关系的再认识《中国史研究》1997年第4期作者:高翔研究清朝中央权力分配体制，自然不能不涉及到内阁和军机处这两个关键机构。长期以来，清史学界存在着两个十分明显的倾向，一是将清初（乃至明朝）内阁和专制皇权对立起来，认为雍正设立军机处的主要目的是通过削弱内阁（或议政王大臣会议）权力，以强化皇帝权威；二是将军机处和专制皇权等同起来，认为军机处设立以后，皇权得到了空前加强，皇帝的独裁统治因而得以长期维持。然而，从清朝政治运行的实际情况看，上述观点却颇值得商榷。本文将对此进行比较全面的讨论，主要围绕三个方面展开：第一，清初内阁的性质；第二，军机处在清朝权力分配中的真正作用；第三，清朝皇权强化的动因以及实现强化的途径。让我们首先从清初内阁谈起，因为这是准确认识清朝中央权力体制（尤其是军机处性质）的重要前提。一要分析清初内阁的性质，有必要先对明朝内阁制度作一简要回顾，因为“清承明制”，清初内阁系仿效明朝内阁而设。一些清史学者也正是基于明朝内阁中曾出现严嵩、张居正等“权相”这一历史事实，断言内阁制度并不利于皇权的加强。应该说，在历史上，内阁制度和宰相制度是具有原则差异的。秦汉以降的宰相制度源于战国时期各国出现的相府，“掌丞天子，助理万机”〔1〕。丞相位望甚尊，权力甚重，“辅翼国家，典领百僚，协和万国”〔2〕。这就使中央政府经常出现两个权力中心，一是皇权，二是相权，因二者间没有明确而且严格的权力界限，这就难免不发生各种利益冲突，甚至出现丞相取天子而代之的政治悲剧。明初朱元璋鉴古思今，有废除丞相之举，并规定：“以后嗣君，其毋得议置丞相，臣下有奏请设立者，处以极刑。”〔3〕继相府而出现的内阁，无论是在建置上，还是在职任上，都紧紧服务于君主独裁的需要，虽有“佐理赞化，以安民生”之责，但并没有形成自己独立的权力系统，而是作为皇权的附庸出现〔4〕。像洪武年间，“殿阁大学士只备顾问”，皇帝，“自操威柄，学士鲜所参决”。降至仁、宣二朝，内阁权力虽然有所加重，但“以尚书任天下事”的基本格局并未改变，大学士“职居内阁，官必以尚书为尊”〔5〕。虽然到明中叶以后，随着夏言、严嵩的赏权用事，，内阁权力大幅度增加，但“大学士委寄虽隆，而终明世秩止正五品，故其官仍以尚书为重，其署衔必曰某部尚书兼某殿阁大学士”〔6〕。更重要的是，晚明个别内阁首辅所拥有的超常权力并不独立或合法存在，在很大程度上它只是皇权腐败以及宦官势力恶性膨胀的产物〔7〕。像严嵩，因“结诸阉人”，方得长期秉政，即张居正也需讨好太监冯保，方能执掌国柄，史称“居正固有才，其所以得委任，专国柄者，由保为之左右也”〔8〕。最为严重的是，随着宦官势力的扩张，内阁逐渐成为权阉把持朝政的工具，本属内阁的票拟权竟被宦官操纵，即“批答，宰相事也，前明中叶，司礼太监实主之。”“内阁之拟票不得不取决于内监之批红，而相权转归于寺人，于是朝廷之纪纲、贤士大夫之进退，悉颠倒于其手，伴食者承意旨之不暇。间有贤辅，卒蒿目而不能救。”〔9〕可见，有明一代，真正对专制皇权构成威胁的并不是内阁，内阁中也没有出现能够动摇皇权的权臣。曾任内阁首辅的叶向高对此知之颇悉，感触颇深，他说：“我朝阁臣，只备论思顾问之职，原非宰相。中有一二权势稍重者，皆上窃君上之威重，下侵六曹之职掌，终以取祸。臣备员六年，百几皆奉圣断，分毫不敢欺负；部务尽听主者，分毫不敢与闻。”〔10〕应该说，叶向高的话反映了明朝内阁的实际情况。因此清初统治者从明朝政治的经验与教训中是很难得出内阁危及皇权这一结论的（这也是它入关不久即采用内阁制度的重要原因）。乾隆皇帝反观历史，曾对朱元璋和永乐皇帝创建的以维护君主独裁为目的的明朝政治体制予以高度评价，认为其“立纲陈纪，遗谟远，更胜唐宗”〔11〕。和明朝内阁比起来，清初内阁的权力更加微不足道。崇德元年（公元1636年），皇太极改文馆为内三院：“一名内国史院，职掌记注皇上起居、诏令，收藏御制文字，凡皇上用兵、行政事宜，编纂史书，撰拟郊天告庙祝文及升殿宣读庆贺表文，纂修历代祖宗实录，撰拟矿志文，编纂一切机密文移及各官章奏；掌记官员升降文册，撰拟功臣母妻诰命印文，追赠诸贝勒册文，凡六部所办事宜，可入史册者，选择记载，一应邻国远方往来书札俱编为史册。内秘书院，职掌撰与外国往来书札，掌录各衙门奏疏及辩冤词状，皇上敕渝文武各官敕书并告祭文庙，谕祭文武各官文。内宏文院，职掌注释历代行事善恶，进讲御前，侍讲皇子，并教诸亲王，颁行制度。”〔12〕从上述职掌可以看出，内三院实际上只是皇帝的机要秘书班子兼顾问集团，并不具有政府的职能，当时也没有建立起类似明朝内阁那样的票拟制度。尽管入直内三院的大学士如范文程等人为清朝的崛起献计献策，“独领机密，出而折冲，入而借箸，鞠躬罔逸”，但却不能加入真正享有决策权的议政王大臣会议，更不能处理臣工奏议，在入关以前，内三院并不具有较高政治地位〔13〕。内三院演变为清朝中央政府是在清军入关以后。顺治元年（公元1644年）五月初二日，多尔衮进入北京；初六日，多尔衮令：“在京内阁、六部、都察院等衙门官员俱以原官同满官一体办事。”〔14〕在此之后，任职内院的大学士们开始承担一些票拟事务，内三院从而具有了部分政府职能，这在客观上加速了清廷从统治东北一隅的地方政权到治理全国的中央政府的转变。然而，当时内三院所票拟的大多是无关痛痒的“官民奏闻之事”，对朝廷“用人行政”却无发言权，这就不能不使部分推祟明制的汉族大学士感到失望，是年六月初二日，大学士冯铨、洪承畴对清廷权力分配发出不满之辞。国家要务，莫大于用人行政。臣等备员内院，凡事皆当与闻。今各部题奏，俱未悉知，所票拟者，不过官民奏闻之事而已。夫内院不得与闻，况六科夫？倘有乖误，臣等凭何指陈？六科凭何摘参？按明时旧例，凡内外文武官民条奏，并各部院复奏本章，皆下内阁票拟，已经批红者，仍由内阁分下六科，所以防微杜渐，意至深远。以后用人行政要务，乞发内阁拟票，奏请裁定。〔15〕因当时正值鼎革之际，机务繁重，朝政需人协理，故多尔衮对这一建议表示赞同。顺治十五年（公元1658年），清廷又改内三院为内阁，使其成为名副其实的政府机构。然而，即使如此，清初内阁仍然不能和明朝，尤其是晚明内阁相提并论，它始终受到皇帝和保守满洲贵族的严密监督和控制，下面两个现象尤其值得重视：一是内阁票拟权力受到严格限制。票拟是内阁权力之所在，票拟范围的大小反映了内阁在朝廷地位的高低。清初内阁从一开始，其票拟权就颇为有限。先是言官本章“是与不是必须封进听旨定夺”，阁臣不得过问〔16〕。不久，多尔衮又以“陈奏本章，照顾明例，殊觉迟误”，为借口，规定：“今后部院一切疏章，可即速奏候旨遵行”，所谓“速奏”，就是“径诣宫门陈奏”，而不是先送到内三院票拟，这就剥夺了内院对大批部本的预知权，部分恢复了关外奏议不经票拟的传统〔17〕。十年（公元1653年），又规定：“今后凡系机密及参劾本章，俱著实封进呈”，内院由此丧失了对机密奏疏首先了解的权力〔18〕。十三年（公元1656年）规定科道以及在京各官奏折不必先送内院，而是“径诣宫门”，十七年（公元1660年）又定：“其通政司所封各项本章，向来选送内阁发译，今后著该衙门自行封进，联览过后发译。如系密本，亦著该衙门不拘时封进。”〔19〕这样就剥夺了内阁参与重要机务的权力，将它变成了处理日常政务的官僚衙门，而不是像冯铨和洪承畴所设想的中枢辅政机构。二是大学士的票拟直接听命于皇帝。清初的票拟和明朝不同，不是阁臣根据自己对问题的理解提出处理意见供皇帝采纳，而是揣摩皇帝的旨意起草谕旨，不可丝毫专擅。当时，大量题本由皇帝首先阅看，然后，再由内阁根据皇帝旨意拟旨，最后获皇帝认可后下达执行。十七年五月，顺治帝令：“今后各衙门及科道各官本章，俱著于每日午时进奏，候联披览，次日发下拟旨，以便详阅批发。”〔20〕更重要的是，和明朝“天子与阁臣不常见，有所谕，则令内监先写事目付阁撰文”的情形不同，“世祖章皇帝亲政之初，即日至票本房，大学士在御前票拟”〔21〕。《顺治实录》曾有这样的记裁：（十年十月）在“太和门内择一便室，令大学士、学士等分班入直，本章或亲批，或于上前面批，若有更改之事，即面奏更改。”〔22〕大学士在御前票拟，当然只能老老实实做皇帝的秘书，而不享有任何政务裁决权，故吴振＠①说：清初“内阁大学士沿明制主票拟，然一一皆秉上裁，大学士无权也。”〔23〕连顺治皇帝也不得不承认：“尔等（大学士）职司票拟，一应章奏有成规者，尔等不过照例拟旨，凡有改正者，皆联亲裁，未能俾尔等各出所见佐联不隶，是皆联不能委任大臣之咎，以致尔等俱未获尽展才猷。”〔24〕这种状况在一定程度上倒符合了明清时期设立内阁的本意，即阁臣之职，“专一视草代言，故其官谓之制诰。”〔25〕顺治十八年（公元1661年），顺治皇帝去世，康熙帝即位，鳌拜等辅政大臣改内阁为内三院，后世一些史家将这一变革视为四大辅臣在制度上恢复关外政治传统的典型事例。其实不然，康熙初年内院继承了顺治年间内阁的票拟权，作为清朝中央政府，这时的内院和原来的内阁在基本职任上并无原则性差异。由于辅政大臣亲自参加票拟，大学士的政治权力也未因皇帝不能亲政而有任何扩大，他们在和辅政大臣发生政务分歧时只能委曲周旋，而不敢直抒已见。时人描述当时清廷政务处理情形说：康熙初，“又改内阁为内三院，以公（李＠②为内宏文院大学士。是时，上方谅阴恭默，辅政大臣受顾命，决机务，或议事相龌龊，公辄默然，俟辩论将息，徐出片言定是非。票拟或未当。不轻论执，每于谈笑间旁引曲喻，令闻者心悦，然后徐夺其所是而更正之。”〔26〕一些重要决策大学士也无权参与，像康熙六年，鳌拜罗织苏克萨哈罪名，“集中定谳”，因国史院大学士巴泰拒不附和，遂“弗使与闻”，而大学士苏纳海竞因反对圈换土地，被鳌拜矫沼处绞〔27〕。降及康熙亲政以后，重新将内三院改为内阁，内阁负责处理日常政务的职能进一步明确下来，随之而来，内阁权力有所加强，因而出现了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影响的大学士。然而，明珠等人绝不可能危及皇帝的绝对权威，用康熙的话说就是：“若等势重于四辅臣乎？我欲去之，则尽去之！”〔28〕具有明确权力意志的康熙皇帝始终坚持将政务大权牢牢控制在自己手中，称：“今天下大小事务皆朕一人亲理，无可旁贷。若将要务分任于人则断不可行”，明确表示宰相只是“佐君理事之人”，不得侵犯人主权力，而自己也绝不“以大权授人”〔29〕。当时，内阁的所谓票拟和顺治时一样，在很大程度上仍是承旨书谕。《康熙起居注》有明确记载，比较典型的如：康熙十九年六月初六日，提督许贞请以南昌水师兵一千名归其标下，部复不准。康熙对索额图等大学士说：“水师营兵归提督标下，不免糜费钱粮。前以尚之孝标下兵丁补江西各营老弱缺少之数，着将此项内兵丁拨许贞一千名。此兵缺少，不必再补。如此钱粮不至糜费，亦于许贞有益。尔等之意若何？”索额图等奏道：“上谕诚为至当。”康熙说：“即照此票拟。”〔30〕李光地《榕村续语录》也有类似记载。如统一台湾后，康熙曾和李光地商量善后事宜，李光地建议以万人戍守，三年一归省，康熙即谕中堂云：“李某所奏狠（很）是，你们可出与细商，即依此票签可也。”〔31〕在皇权的绝对支配下，大学士只能明哲保身，而不可能有大的作为，时人述其为官准则云：“（大学士应）措其身于一言一动无过之地，如圣明之诏诫；而宰物应机，要皆以虚公处之。长官百司各安其职，一不与己与，威福归之于朝，而毁誉不出诸其口。”〔32〕可见，在军机处设立以前，专门负责承旨书谕，处理“章疏票拟”的内阁只是服务于皇权的官僚机构，而不是一个独立的权力系统，它和专制皇权不存在实质性的矛盾冲突，和明初内阁一样，清初内阁的出现也可以说是皇权获得加强的产物〔33〕。二关于军机处在清朝皇权发展史上的地位，人们历来评价甚高，比较典型的是清末筹备立宪运动中御史张瑞荫的一份奏折，他在奏折中说：“自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小，心敬慎，奉公守法。其弊不过有庸臣，断不至有权臣”；“军机处虽为政府，其权属于君，若内阁则权属于臣，不过遇事请旨耳，视前明之内阁票拟何异？”〔34〕即近代现代也有