浅析新时期下的上海城市公共交通管理工作

浅析新时期下的上海城市公共交通管理工作姓名：倪祎敏学号：1103500901绪论随着我国城市化改革的深入的深入和人民生活水平的提高，我国许多城市的公交需求出现了巨大的增长，这使得越来越多的城市加快了的自身公交系统的建设，其公交系统也开始经历由简向繁、由点到网的转变。而上海相对成熟、完善的公交系统无疑成为了许多城市推进城市公交系统建设的参照。因此，透过对上海城市公共交通系统实际管理中的经验教训进行总结并依此探讨出一套进行科学、规范、高效的管理体系不仅具有巨大的现实意义，同时对于我国的社会经济建设和城市化改革也具有巨大的历史意义。1.1问题的提出上海是我国最大的城市，早在上世纪开阜之初就建立起了近代公共交通系统，是我国最早拥有城市公交系统的城市。经过百年的发展和几代交通人的努力，现在的上海拥有我国最庞大、最复杂、同时也是使用人数最多的公共交通系统。如此庞大、复杂的公交系统，在取得了辉煌成绩的同时，也随着时代的发展而暴露出许多问题。尤其在上世纪90年代以后，上海公共交通系统经历了两次地面公交系统的大规模改革与轨道交通系统的跨越式发展以后尤其明显。1.2选题的意义目前的上海城市公共交通系统不但成为了上海城市社会经济运转的不可或缺的一部分，甚至从某种意义上讲成为了上海城市发展建设的重要推手。上海作为我国经济建设的中心，肩负着我国经济建设和改革开放排头兵的历史使命。随着上海建设“三大中心”目标的提出和改革的进一步深入，城市公共交通系统的完善和良好运行是上海能否继续取得经济建设成果的重要基础。通过总结上海公交系统近年来取得的成绩，同时发现问题并摸索解决的方法，无疑对于上海城市公交的发展具有十分重要的意义。1.3基本概念的界定1.3.1城市公共交通城市公共交通是指城市中供公众乘用的经济方便的各种交通方式的总称，是由公共汽电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共交通系统。公共交通系统是城市最重要的基础设施之一，是关系国计民生的社会公用事业，与城市经济发展和市民生活紧密相连。它不仅满足城市居民的出行的需要，从某种意义上讲，对合理发挥城市功能也可以起到一定的引导和组织作用。因此对城市公共交通系统进行有效的管理是社会经济正常运转的保证。[1]1.3.2城市公交的管理城市公共交通系统的管理是一项复杂的系统工程。由于一个城市的公共交通往往由多个不同的交通方式所组成，而不同的公交方式彼此之间视城市公交发展水平的不同而有不同程度的联系，并不是彼此孤立的单元。因此一般而言，城市公共交通系统中，除了作为子系统的单项的交通方式会有一个单独的管理机构外，往往还会有一个政府授权的城市公交总体管理机关，负责统筹协调各公交子系统的管理，此机关的管理层级高于各单项交通方式的管理机构。由于公共交通属于准公共产品，因此管理的主体往往带有浓厚的政府色彩。[1]城市公共交通的管理有以下原则：1，全面规划原则。抓好城市公共交通管理工作，重要的前提条件是科学地编制城市公共交通规划，通过此项规划的编制来确定城市交通发展的目标和战略，使公共交通有机地、系统地连接在一起，提高公共交通的吸引力。2，统一管理原则。对城市公共交通系统实行统一的管理符合精简效能、运转高效的行政管理原则。通过统一管理，有利于建立统一执法尺度、统一服务标准；有利于进一步提高交通部门的统筹、协调、管理的能力，减少多头管理所产生的问题；有利于交通基础设施的统筹布局和交通网络的整体规划，同时也有利于城乡交通事业的统筹发展。3，多元投资原则。鼓励多种经济成分参与城市公共客运交通的建设、投资和经营。4，优先发展原则。根据城市公共交通优先发展的原则，对城市城市公共客运交通的发展和运行在政策上、经济上和技术上给予相应的支持。具体来说是在规划、投资、建设、运营和服务等各个环节，为公共交通发展提供条件。5，有序竞争、规范运营的原则。在政府监管的前提下，开放公共交通市场，鼓励有序竞争。公共交通线路经营权的授予属于特许经营的范畴，应在政府的监控下实行有限度的竞争。在服务质量、社会效益竞争的基础上进行经济效益的竞争。6，方便快捷的原则。通过加大科技投入，提高交通管理水平和服务质量，使城市公共交通设施变得舒服、方便、快捷、安全。[1]1.4研究方法与研究框架1.4.1研究方法——文献分析法文献分析法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究形成对事实的科学认识的方法。文献分析法可以说是贯穿于全文始终的，从选题、论文的架构、撰写等环节都使用了文献分析法。1.4.2研究框架本文以理论基础为前提，对社区文化建设进行概述。然后进一步分析社区文化建设中存在的各种问题。最后提出对社区文化建设中存在的各种问题的对策。2目前上海城市公共交通管理的情况与存在的问题2.1上海城市公共交通管理的情况2.1.1目前上海城市公共交通管理的职能部门目前上海城市公共交通系统的统筹管理部门为上海市交通运输和港口局（简称交港局）直辖的上海市城市交通运输管理处（简称运管处）。运管处负责对上海市交通运输行业即公共交通、出租汽车、轨道交通、省际客运、货物运输、汽车维修、驾驶员培训、停车服务等八个业态的经营者、车辆、设施及从业人员进行日常管理和监督指导。从中可以看出，市运管处负责管理的八个行业中，公共交通（指地面公交）、出租汽车和轨道交通构成了上海城市公交系统的绝大部分。因此对于上海城市公交系统的监管其实是市运管处的主要职责。同时，是交港局设立专门的交通行政执法总队最为行政执法机关，专门负责对于全市范围内上述八个交通运输行业的执法监管。[2]值得注意的是，相对于市运管处对上海城市地面公交系统、出租汽车的集中式管理，上海近年来发展迅速的轨道交通系统自2009年的地铁总公司改革之后，采用了委托经营模式，成立专门的地铁运营公司负责上海地铁系统的日常运营管理。[3]虽然名义上监管权由市交港局下辖的交通行政执法总队负责，但这已经使上海地铁系统独立于市运管处的日常监管范围之外，处于事实上的独立运营管理的状态。2.1.2新时期上海城市公共交通系统发展的现状随着城市的发展，上海市的交通设施规模不断扩大，历经多年的建设，上海市已经成内中外三条环线，并以南北、延安两条快速高架贯穿市区，同时辅以逸仙路、沪闵路等多条连接市郊的快速道路，形成了相对完善的地面道路网络。随着地面道路网络在21世纪初的逐步完成，拥有悠久历史的上海城市公交系统也在发生着显著的变化。其主要表现为：1，上海城市公共交通客流的显著增加。根据上海市政府2010的报告，截止2010年，全市完成公共交通客运总量约59.25亿乘次，比2005年增长30.7%。日均客运量1623万乘次。其中，轨道交通516万乘次，地面公交769万乘次，出租汽车314万乘次，分别比2005年增长216.6%、0.9%、11.0%；全市常住人口日均公共交通乘用次数达到70次/百人。[4]2，轨道交通的迅猛发展，占公共交通系统比重的增加。上海在2007年之前，拥有5条地铁线路。但是由于线路和换乘站点不足等原因，上海地铁长期以来占全市公共交通的比重一直不大。但自2007年以来，上海地铁新增线路7条，一跃成为世界上线路里程最长的城市地铁系统。并已经初步形成了上海轨道交通网络，大大提高了市民选择轨交出行的比率，其全市公共交通客流的比例也从2005年的13.1%上升到2010年的31.8%。3，轨交等快速交通的发展使市民的出行时间大幅缩短。2006年时，上海市内环以内区域尚未全部处于中心城区（以人民广场为起点）50分钟可达范围之内。而2012年时，内环以内区域已经全部处于中心城区25分钟可达范围内，而50分钟可达范围已经基本覆盖中环以内的中心城区85%以上的区域，在可达性提高的同时，市民的出行时间也大为缩短。[5]2.2目前上海城市公共交通管理存在的若干问题2.2.1传统地面公交系统的市场化困境1908上海第一辆有轨电车的开行至今，上海城市公交已经走过了100多年的风风雨雨。从1949年的98辆公交车，到2007年全市927条公交线路，各型公交车16944辆，运营里程达11.32亿公里，年客运量达26.50亿人次。可以说，上海的传统地面公交系统在很长一段时期内是上海城市公共交通系统的基石。[6]然而上海地面公交系统从上海世纪80年代末开始陷入连年亏损、市民出行难长期得不到解决的窘境。为从根本上解决这些问题，1995年12月，上海公交实施以体制、机制、票制为主要内容的“三制”改革。改革管理体制，撤销了公交总公司，将其下辖的13个公司营运企业全部实行独立核算。上海公交从国有独资、独家经营转向了多元投资、多家经营的局面。改革财政补贴机制，并逐步取消政府对公交运营企业的财政补贴，将公交企业推向市场，公交运营企业进入市场自主经营。同时推进改革公交票制。从1996年起，上海公交月票被取消，上海公交开始走上自主经营，自负盈亏的市场化之路。随后的2001年，上海公交又进行了第二轮改革。整个公交行业彻底改体制改机制。引入股份制的经营机制，巴士实业股份公司成为全国首家经营公共交通的上市公司。由巴士集团和大众集团通过重组形式，将原来在公交总公司体制下的十几家公司予以资产重组，巴士集团、大众交通集团成为公共交通的骨干企业。[6]以上两轮改革对于上海地面公交系统的影响是十分深远的。这两轮的公交改革的着力点是公交企业的市场化。政府减少甚至取消对公交企业的财政补贴，由企业自负盈亏是这两轮改革的核心。从一定程度上来看，上两轮改革的确从某种程度上缓解了多年来困扰上海市民多年的乘车难矛盾，公交服务质量也有了改善。但是，“公交企业自负盈亏”这一“完全市场化”改革带来的负面效应也是显而易见的。首先，第一轮改革取消政府对公交企业的财政补贴之后，公交企业便面临着巨大的经营压力。虽然同期取消月票实行实票从一定程度上增加了公交企业的收入。但巨大的经营成本仍然存在。从根本上来说，公共交通是一个准公用产品，这意味着公交行业本身就不是一个可以允许参与者自由竞争的市场，因此公交企业对于运营收入最重要的线路设置和票价无决定权。企业对于一些乘客数不高的线路不得不亏损经营而不能根据市场情况制定相应的票价。随着时间的推进，公交企业的经济状况也必然是转向恶化。其次，随着2007年以后上海城市轨道交通系统的快速发展。传统的地面公交系统面临着轨道交通的巨大冲击，流失了大量的客流。不少原先的“黄金线路”一夜之间变成了乘客寥寥的空驶线路。即便如此，公交线路的撤线、缩线和并线工作由于涉及众多公交企业和乘客的多方利益而进展缓慢。公交企业的经营压力日趋严重。[7]以上问题最终造成丧失政府补贴、面临巨大经营压力的公交企业不得不绞尽脑汁从各方面减少运营成本。其结果就是公交企业减少车辆投入，拉长发车班次；同时想方设法减少人力成本，降低企业员工的待遇。而这两者一面降低了乘客的满意度，一面又降低了行业员工对公交事业的认同感。久而久之造成了公交服务满意度的下降的同时，公交行业又面临着巨大的人力紧缺，大量一线公交员工超负荷工作。近来年频发的公交司机猝死案与此不无关系。2.2.2城市轨道交通发展在先天规划及后天管理上存在不足上海轨交交通在新世纪获得了长足的发展。截止2010年，上海已建成11条轨道线、通车里程400公里的“四纵三横一环”的轨道交通网，每天输送乘客500万人次以上，占全市公共交通客运量的31.8%以上。与此同时，中心城区的轨道交通站点600米服务半径的人口覆盖率达到70%，面积覆盖率达到67%。但在轨交获得跨越式发展的同时，我们也应该看到，上海的轨道交通在发展的过程中仍然遇到了许多的问题和挑战。主要有以下几点：1，地铁客运压力大，拥挤现象十分突出。从2007年开始，轨道交通的客运量呈逐年显著上升的趋势。20lO年，达到1700万乘次/日，2013年3月8日单日客流量更是达到了创纪录的848.6万人次，一季度单日客流达到700人次以上的天数达到了7天。[8]上海轨交的满载率长期维持高位，2012年上海地铁满载率达到133%。多条线路常年早晚高峰拥挤状况无改善。[9]2，部分线路的规划存在先天不足。上海地铁的规划缺陷主要集中在3条轻