残疾军人地方残疾抚恤补助金研究

残疾军人地方残疾抚恤补助金研究第一章导论1.1选题背景及意义1.1.1选题背景自全面实施改革开放战略，特别是近十年来。我国的经济和社会发展发生了深刻的变革。原有的计划经济体制向市场经济体制转型，人均收入水平不断提高，消费水平不断攀升，在这一背景下，军人残疾抚恤工作也面临着新的挑战。虽然近年来国家每年都在调整军人残疾抚恤金标准，但是仍然存在抚恤金标准调整的幅度和当前经济发展水平不相适应等问题。对于完全丧失了劳动能力，需要依靠残疾抚恤救济的残疾军人，现有的抚恤金发放标准和保障其实际基本生活需求仍有差距。军人的残疾大部分都是为了维护国家和人民的利益而造成的，军人致残必然会使自身和家庭乃至三代人的生活陷入困境。因此军人的残疾抚恤工作既是社会保障工作，更是一项关系到社会长治久安的政治工作，同时对稳定军心和解除现役士兵后顾之忧起着正面政策导向作用。切实做好军人的残疾抚恤工作有利于巩固国防、密切军民关系，弘扬良好的社会风气。也有利于维护社会稳定，顺应时代发展的变化，构建和谐社会。1.1.2选题意义1.1.2.1理论意义目前我国国内关于军人残疾抚恤的研究重点是以中央财政为出发点，考虑如何在抚恤金发放标准上与我国经济发展水平相适应。然而随着时代的变化，军人残疾抚恤工作原有的制度框架已经不能很好的适应新的形势发展，对于完全丧失了劳动能力，需要重点抚恤救济的残疾军人，现有的发放标准仍然难以满足其基本生活需求。笔者认为当前的军人残疾抚恤工作发展的趋势，应该是在抚恤费用筹措上由中央财政和地方财政共同承担，发放手段多样化，紧密依托地方较完善的社会保障体系。本文针对目前军人残疾抚恤工作出现的问题，对军人残疾抚恤工作提出了自己的想法和观点。1.1.2.2现实意义一、为解决残疾军人后续康复问题提供资金保障一个普通人受了伤、得了病，我们首先想到的是让他早日康复起来。康复是残疾人基本的需求，而残疾军人从部队退役那天起，这些伤病就成了自己一生的梦魇，只能自己去承受。为了帮助残疾军人尽快康复。美国建立了多个康复中心，比较著名的是2007年启动的德克萨斯州“无谓者”康复中心项目，造价5000万美元，可容纳3000多名伤兵，即使是退役的残疾军人康复计划也是联邦政府退伍军人事务部（相当于我国民政部的职责）的重要工作内容，该康复中心不但为残疾军人提供专业的康复治疗，而且设立一些类似夏令营的项目，主要功能是进行心理疏导，帮助残疾军人重建生活信心。虽然国务院、中央军委在政策文件中一直强调要重视。但是残疾军人的康复问题基本上是由个人或者民间组织在摸索着去做。当前并没有专业的残疾军人康复医疗机构，残疾军人的康复训练、康复培训、康复指导、康复服务则无从谈起，导致残疾军人的生活、生产条件无法改善，很多残疾军人无法在社会立足。没有康复经费，没有心理疏导，残疾军人内心普遍脆弱，受到了心理和身体上的双重折磨。个人康复过程是艰难而且要花费大量的时间和金钱的。地方的残疾抚恤补助金如果能够落实，那么将是保障残疾军人后续康复和维持生活的重要途径之一。二，有助于科学的调整残疾军人抚恤金标准从2006年开始，国家虽然每年都在调整残疾军人抚恤金标准，然而由于抚恤金起始金额太低以及物价的上涨等客观因素的影响，到2015年，部分依靠抚恤金生活的残疾军人难以保障其基本生活，更别说是达到当地平均生活水平。最新的残疾军人抚恤金标准规定由国家供养终生的1-4级重度残疾军人，最高是一年52360元，而最低的四级则是一年28260元。这还是对完全丧失劳动能力的重残人员施行的标准。他们大多是下不了床，出不了门的。因伤造成的残疾往往让他们的生命很短暂。5-6级中度残疾，属于没完全丧失劳动能力。但有明显的障碍，其在缺少劳动保障的企业中能坚持下来的很少。这类残疾军人很多，而且有一部分是老山参战退役残疾军人。他们因为年龄偏大，在企业改制中他们当中的很多人下岗了，生活的困难使他们通过网络和现实的上访表达自己的诉求，要求落实自己的待遇。7-10级残疾军人如果自己的伤情无明显的障碍，通过自己的打工收入。生活还是要好一点。但这要祈求自己受的伤不影响工作生活。基于目前这些残疾军人所遇到的实际困难，严格落实残疾军人抚恤待遇的政策，提高残疾抚恤金的标准刻不容缓，笔者通过研究残疾军人地方残疾抚恤补助金，为下一步国家科学的研究和调整残疾军人抚恤金标准和创新抚恤金发放模式奉献一份微薄之力。三，有助于解决好地方的军人残疾抚恤政策落实问题残疾军人待遇落实是个持久且需要财力投入的问题。虽然近年来我国对现役军人的收入大幅度提高。军费投入也在提高。但军人一受伤，在其评残后大部分退役，军队几乎不再负担什么。更不会把有限的军费用在残疾军人生活待遇的保障上。而地方政府在面对退役回来的残疾军人，需要投入待遇保障资金。国家制定了很多残疾军人待遇保障政策，可在一些地方就是落实不了。在长期的和平环境下，国民国防观念淡化和部分地方政府对军人残疾抚恤工作的不重视，导致了依靠地方、群众承担的这部分军人残疾抚恤优待责任，主观上存在部分承担主体心理失衡、主动积极性不高的问题。客观上存在承担份额、分配依据模糊的问题。这些因素阻碍和滞后了军人残疾抚恤水平的提高。根据《军人抚恤优待条例》中第二十七条的规定，县级以上地方人民政府有保障残疾军人基本生活的责任，对依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，在中央抚恤金标准的基础上，可以增发抚恤金或者采取其他方式予以补助，“其他方式补助”是指优待金、城市居民最低生活保障金、临时救助金、特困救济金、节日慰问金以及其他货币或者实物形式的补助，以保障其生活不低于当地平均生活水平。因此研究和探索残疾军人地方残疾抚恤补助金，有助于解决地方的残疾军人抚恤保障问题，落实好《军人抚恤优待条例》中涉及到地方政府的军人残疾抚恤责任与义务。1.2研究综述研究军人残疾抚恤这个课题，必须要参阅大量的国内外关于优抚保障、安置保障的文献。根据笔者有限的文献检索，目前直接以“军人残疾抚恤及其相关政策”为研究对象的文献较少，但是国内外专家学者在关于军人社会化保障、关于残疾抚恤补助和抚恤金标准的增长依据、残疾抚恤中的伤残认定、残疾抚恤中的医疗保障等方面的研究较为深入。相关的文献资料也很多。1.2.1关于军人优抚保障的研究在研究军人残疾抚恤等方面的课题之前，首先应该对军人优抚保障特别是近年来所提出的相关理论有一个直观、全面和深刻的了解。邢玉荣，刘毓朝，史伦锐（2006）的研究认为和平时期的军人保险制度应依据驻地经济发展水平，改革保险机制，实行“1+2”保障模式，即基本保险加辅助保险和特殊补充保险，设置合理参照系数稳定军人伤亡保险给付水平；将现役军人病故纳入伤亡保险管理范围，战时伤亡保险管理应该合理设置保险管理机构，进一步理顺保险关系；及时申请审批战时伤亡保险，抓重点人群。提高战时军人伤亡保险金给付标准，降低参战军人职业风险[1]。王桃玲（2010）介绍了我国军人优抚保障存在的问题例如体系不完善、保障水平低等，提出了完善保障制度的措施，如增设军人保险险种，实现军人福利货币化和社会化，推进军人优抚制度法制化建设、拓展军人保障筹资渠道，规范军人保障管理机制[2]。张玉发（2004）详细介绍了美国的军人伤亡救济制度，美国制定了多部法律保障伤亡军人权益，除了向伤亡军人提供行政赔偿外，还允许他们通过《联邦侵权赔偿法》寻求国家赔偿，严格救济资格审查，确保退伍军人伤亡救济资金的使用效益，制定详备的救济项目，注重在具体操作层面上保护军人的合法利益，借鉴美国军人伤亡救济制度，探索军人侵权诉讼机制，建立专门军人服务机构,引入司法机制，保证军人伤亡救济程序的公平[3]。刘婷,高峰(2008)分析了军人保险制度的三对矛盾，普遍性要求与覆盖结构不合理、军人保险制度的有效性要求和保障力度不大、军人保险制度的公共性要求与政府责任不明晰之间存在的矛盾；剖析产生矛盾的内在原因，主要有军人保险制度创新存在路径依赖，军人保险制度定位不清，经费投入不足且不稳定；作者的政策建议是加快制度定型，强化政府在军人保险制度中的责任，建立军地保险制度动态机制[4]。陈冲，吴富琼，张垒，妙晔(2006)介绍了我国军人保险制度存在的不足，险种单一，待遇保障不公平，核算程序复杂，基本的设想是加大保险立法；与地方保障体系衔接配套；加快军人保险队伍建设；实施科学管理[5]。近年来，对军人的优抚保障的研究和提出相应政策都是以军人社会化保障为主要方向，通过对上述学者的研究成果进行整理分析，主要的研究内容还是在军人保险，军人福利等涉及到军人个人及其家庭切身利益上。提出现在存在的问题也很客观和尖锐，包括战时伤亡保险金标准过低、军人保障制度不完善，在军人保障社会化进程中与地方保障体系衔接配套的能力有待加强。军人的社会化保障和相关政策优化改进是当前军人优抚保障改革的一个大趋势，对当前我国军人残疾抚恤的研究必须在军人优抚保障的基础上去深入分析。军人残疾抚恤是军人优抚保障的一个重要组成部分，残疾抚恤在本质上就是一种具有生活保障性质的抚慰形式，因此在新时期的残疾抚恤工作应依托地方不断完善的社会保障体系提高抚恤金发放标准，提高抚慰效果，使革命伤残人员伤有所医，生活上保障其生活水平不低于当地平均水平。1.2.2关于残疾抚恤补助金标准的自然增长机制研究要对当前的复退残疾军人地方残疾抚恤补助金进行研究，需要对我国现行的国家残疾抚恤金发放和地方抚恤补助金发放的依据和现状有深刻的了解。郑晓铭，蒲晓青，黄健生（2003）介绍了建立残疾抚恤补助标准的自然增长机制要符合当地经济和群众生活水平，建立自然增长机制应该以地方职工平均工资为参照标准（今后国家统计中不再有职工平均工资这一指标但仍以国家的计算依据为准），应以国家确定抚恤补助标准的计算比例为标准，以国家相应抚恤补助标准占全国平均职工工资中的比例来确定其在当地职工平均工资中的比例，各类优抚对象抚恤补助的具体标准是当地职工平均工资乘以国家相应抚恤补助标准除以全国职工平均工资[6]。《建立优抚经费自然增长机制切实保障优抚对象基本生活》一文介绍了江苏省连云港市的建立优抚经费自然增长机制的具体做法。主要有：充分认识建立自然增长机制的可行性和合理性，根据每年人均收入增长水平、物价增长指数和财政收入增长幅度来建立优抚补助自然增长机制。姚金社，王玉柱，王天儒(2004)认为要对各类优抚对象实行动态管理，建立季报制度，为建立自然增长机制奠定了坚实基础；每年都把优抚对象医疗报销费、在乡老复原军人定补费、一次性抚恤金、慰问费、医疗基金、解决重点优抚对象住房、生活困难补助费和优待金等经费列入市、县（区）财政预算，并形成制度，保证每年有所增长；全市抚恤金统一实行了社会化发放，设立专门帐户，各级安排的抚恤金一律纳入专户统管，直接发放，减少中间环节[7]。1.2.3关于残疾抚恤中的残疾认定研究残疾认定是确定革命伤残人员享受残疾抚恤及各类优待水平的主要途径。刘同恩(2005)提出要加强宣传教育及提高残疾评定队伍的素质，提高相关人员的综合素质和政策水平；建立健全管理监督机制，加强领导机关监督、群众监督和地方监督；严格审核材料的真实性，严格做好残情鉴定，尽可能采取集中鉴定的办法，坚持医疗终结后方可进行残疾鉴定的原则[8].1.2.4关于残疾抚恤中的医疗保障研究医疗保障是残疾抚恤中的一个重要内容。李静，任继庆（2009）介绍了城乡优抚医疗保障制度的现状，虽然每年财政投入不断加大，但是医疗费仍然出现亏空，不同地区抚恤对象待遇差别很大；针对上述情况，他提出了以下几点思考，应该加强政府的保障主体责任，各个部门要密切配合，通力协作，要针对不同需求提供不同的服务，对那些居住偏远及行动不便的优抚对象，要积极为其解决难题，定期下去送医送药、免费康复治疗，要在中央补助资金的基础上，建立省、市、县三级分担的优抚医疗资金筹措机制，同时要充分利用各方力量，多渠道筹集资金，规范医疗保障政策公开制度，确保责任到位[9].朱爱群，张仁庆(2006)介绍了对重点对象“五位一体”的保障体系，这五点措施分别是：一是将重点优抚对象纳入如新型农村合作医疗体系中，享受部分医疗费用的优惠待遇；二是