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1修改稿2003年11月20日本讨论稿未经作者同意不得发表引用中国金融改革:产权基础设施与原罪的区别及处置沈联涛肖耿王沅1内容提要本文针对中国经济金融改革目前面临的核心问题提出一个崭新的分析思考框架。作者认为,在一个走向市场经济的国家,金融业的坏账问题根源在于缺乏清晰稳固的产权基础设施。产权基础设施的基本功能是明、保护和执行产权,并使产权能够有效地交易和转让。在大部份成熟的市场经济中,有效的产权基础设施是必不可少的。在发展中国家或转轨经济中,产权基础设施的基本功能通常是由政府来承担的。但政府在承担这些功能的时候经常会产生低透明度和高交易成本的问题,包括与政府干预密切相关的腐败和欠缺法治等问题。从一个几乎完全国有的经济向混合型经济转变的过程中,都会出现原罪现象,即私营部门或政府官员在转轨过程中通过非法的或不合理的手段寻租和获取不属于自己的财产。而产权基础设施的一个重要的功能是不断、且有效地区别处置两类不同性质的原罪:即富有企业家精神之原罪与以盗窃寻租为目的之原罪。本文应用交易成本及相关法律与经济学研究的成果,详细论述了区别这两类原罪的理论基础、国际经验、及实际意义。本文还指出建立稳固的产权基础设施是中国下一步制度改革的攻坚战,也是中国私营经济能否健康快速成长的关键,而香港特区完善的产权基础设施为中国内地制度改革提供了不可多得的宝贵知识、人才、及操作层面的经验。本文由以下三部份及附件组成﹕一、中国金融改革的核心问题二、腐败与原罪的新制度经济学分析三、产权基础设施附件一﹕用新制度经济学方法对腐败与原罪的分析附件二﹕美国在处理原罪问题上的历史经验1沈联涛、王沅任职香港证监会,肖耿任职香港大学经济金融学院。所有观点均属作者个人,不代表作者工作单位观点。感谢吴敬琏教授、香港证监会同仁、香港大学同事及北京与国际金融界朋友与本文作者的讨论。肖耿教授感谢香港研究基金拨款委员会对其研究的资助(项目名称:产权与中国的企业改革;项目编号:HKU7167/98H)。2一、中国金融改革的核心问题本文试图在一个经济与法律相结合的框架下,应用新制度经济学的理论,探讨下一阶段中国经济金融改革将会面临的一些核心问题与挑战。早在九十年代中,本文作者曾经合作研究指出,中国经济增长的主要风险与障碍是国有经济产权不清晰而导致的国有企业、国有银行、及中央财政这三驾马车的合并总体资产与负债失衡,其后果是利润及资产的私有化,亏损及负债的国有化、社会化。我们当初提出的改革策略是鼓励私营企业发展,并将国有资产分散重组,出让国家对企业的绝对控制权,让国家成为企业的非控股股东。我们的希望是重组之后的混合制企业资产升值,而其中的国有资产也就有可能同时升值2。过去十年,这类改革思路已经在中国普遍接受并实施。大量的国有企业通过出售、重组、上市而改造成民营、混合制、或上市企业。中国的私营企业也迅速成长,推动了整体经济的高速增长。中国也在新世纪的开端成功加入世界贸易组织,中国在金融业的改革也取得了显着的成绩,平稳地渡过了亚洲金融风暴。毫无疑问,中国经济在过去十年快速增长的主要动力来自于市场化及鼓励私营企业发展的制度改革。但是,除此之外,中国经济的增长还得益于几个结构方面的因素:包括大量受过良好基础教育的青壮年劳动力、较高的国民储蓄率,以及不断完善的开放政策,包括对外国直接投资的欢迎与鼓励。中国的实体经济从宏观层面看运作良好,但是从金融业及微观制度层面来看,仍然十分脆弱,并对可持续发展已经构成一定威胁。新的会计规则和信息披露制度的引进,已经暴露了企业与金融机构的种种弊端和低效率,集中表现在银行的不良资产比率。根据官方公布的数据,中国银行资产中有大约20%的不良资产,超过中国国民生产总值的30%。但市场估计的不良资产率可能是官方数字的两倍。中国金融业的坏账、公司治理的混乱,民营企业缺乏法律地位与生长空间,及经济犯罪与腐败的问题逐渐成为社会关注的焦点。另一方面,失业和贫困仍长期困扰着中国的中西部地区与人口,而中国快速增长的出口又面临着西方贸易保护主义的威胁,包括逼迫人民币升值的压力。种种迹象表明,中国经济的轻松快速增长阶段可能快要过去,未来经济增长将面临越来越艰巨的挑战。我们的判断是,中国经济目前面临的挑战,远远超过日本、欧洲、美国、及其它亚洲地区经济体面临的经济增长周期及经济结构变化问题。因为中国下一个阶段的改革任务是制度的现代化及法制化。中国必须在维持经济高速增长,社会基本稳定的条件下,对直接影响十三亿人口的经济制度,做出脱胎换骨的实2参考沈联涛与肖耿合着“重新认识产权与经济转轨:中国的经验与机会”,该文发表于中国社会科学出版社1997年出版的肖耿论文集《产权与中国的经济改革》275-314页。3质性改革。只有这样,才能有序地、逐渐地解决中国经济目前面临的各种问题与挑战,而让中国的企业与个人真正跻身于世界经济的竞技场。1979年至今20年的改革,中国经济已经成功地构筑了物质层面的基础设施,或称“硬环境”,像高速公路、电讯、水利、学校等公用设施。但是目前中国迫切需要建立市场制度层面的产权基础设施,或称“软环境”,以利于产权及财富的有秩序、有效率的创造与交换。我们认为建立产权基础设施是比市场化、鼓励私营企业发展政策更深层次的制度改革。建立产权基础设施的其中一个目的是将公共部门与私营部门的产权与责任及其各自的主要任务理清。这一判断,是基于作者长期从事银行及资本市场监管及中国经济体制改革研究的切身体会。作者在央行、银行及资本市场运作和监管部门有过20多年的经验,见证过世界各地银行未能保护储户利益及资本市场不能保护投资者利益的许多案例。大量的案例表明,银行不良资产及资本市场的违规行为基本上是国家与私人以及私人与私人之间产权不清的表现,而产权不清的根源其实是产权基础设施不健全3。金融部门是实质经济体的衍生,金融的不良资产问题是实质经济体内部问题的表现。亚洲金融危机证实了金融系统的脆弱会放大实质经济体的问题,最终导致金融危机,摧毁实质经济。因此,治愈金融系统的不良资产必须要求企业和银行同步进行公司治理的实质性改革,而建立稳固的产权基础设施是培养良好公司治理的前提。无论什么经济体制,金融系统过度的不良资产就是一种准财政负担,因为一旦不良资产通过资产管理公司,由国家融资,或国家担保偿还,不良资产最终会被国有化、社会化,成为政府及社会的负担。因此,所有的政府都十分担心银行的不良资产,也会想方设法去处理银行不良资产。可是,政府的努力往往并不成功。很多国家试用资本市场来巩固银行体系,但是新兴资本市场不但不能改善公司制理结构,还常常恶化亏损。东欧国家对企业与银行业实行重组及私有化,但是结果并不理想,私营企业、私营银行同样出坏帐,“最后的晚餐”不断重复。在没有健全的产权基础设施的俄罗斯,企业或国有资产则被〝黑帮化〞。此外,加强银行业与资本市场的监管也只是解决不良资产的必要条件而非充分条件,因为监管必须依赖一系列的产权基础设施,如真实可靠的产权登记与买卖资料、可靠和及时的会计信息、合理的法律与规则、及有效的执法等等。这些国际与历史经验说明,重组、私有化、加强监管只是解决不良资产的必要条件而非充分条件。只有建立一个类似发达经济所拥有的稳固的产权基础设施,经济金融制度才能现代化,政府才能避免接连不断地支付不良资产之类的“最后的晚餐”。3参考沈联涛编着《银行重组:八十年代的经验教训》(英文),1996年世界银行出版。4在证券监管部门工作期间,作者对公司治理方面的问题感触很深。在香港上市的内地公司,不管是国有还是非国有企业,其在市场化及与国际市场融合过程中出现的问题和行为有着根深蒂固的制度原因。我们的结论是不良资产、腐败、市场不正当行为的根源在于公共及私人产权的界定模糊不清、产权及合约的执行没有保障。在国有银行和国有企业,因为产权不清、法律漏洞或执法不严,非常容易凭借其对国有资产的控制权来谋取私利。我们知道国有企业绝大部分贷款来自国有银行,因此,国有企业的亏损就会直接转嫁到国有银行,最终由国家承担。随着时间的推移,金融系统就成为一个“空仓”4,而社会上却出现笑廉不笑贪的现象。在成熟的市场经济里,若法律规则界定不明或执法不严,个人也会窃取他人的财产,例如,通过对上市公司对股民的欺诈和操纵市场等行为获取暴利。如果国家对银行提供担保或间接融资,这种窃取行为最终也会成为银行的不良资产及政府的财政负担。为了理解及处理市场经济里的不良资产问题,我们必须搞清楚为什么一些人能够成功窃取国家或其它人的财产而不受惩罚。必须强调的是,根治不良资产的任何方案都必须能够妥善处置一个国家在经济现代化初期普遍存在的所谓原罪问题,即官员或民营企业家在产权不清的情况下通过合法或非法手段取得不是自己创造的财富。原罪问题往往通过道德与政治的混乱成为经济与社会稳定发展的绊脚石。在分析中国银行业的问题时,西方经济学家反复强调不良资产的规模以及冲销不良资产所需的资金及技巧,却忽略了建立相关的产权基础设施的重要性与迫切性,因为他们往往假设良好运作的法律、会计与监管体系已经存在了。实际上,在大多数发展中国家,产权基础设施并不存在,或极不完整。建立牢固的产权基础设施其实是发展中国家的首要任务与最艰巨的挑战。中国在2000年才在宪法上允许并保护私有产权,说明中国现在已经承认需要由私营部门来主导国内经济增长,而这种认识与观念在西欧、美国在几百年前已经是天经地义的了。中国经过过去20年的改革,国民生产总值中的一半已经是由私营企业创造。但这当中产权不清、违规侵占资产、腐败、逃税等原罪问题比比皆是。如果私有企业家的原罪问题得不到妥善解决,私营企业的发展前景就充满不确定性。中国目前面临的的欺诈、盗窃和腐败等现象意味着民营企业家过去的原罪问题亟待解决。而目前正发生的原罪行为则可能更为严重,如果不制止,必将成为中国在法治环境下创造财富及建立公平社会的极大障碍。4日本的金融系统已出现〝空仓〞情况,在中国,如果只把银行的呆账转到资产管理公司,也只是治表不治本。5二、腐败与原罪的新制度经济学分析所有改革都会遇到阻力。在原罪问题上也存在既得利益集团的障碍。许多人认为,有原罪的人一定要受到惩罚。如果十有八九的企业家都犯有原罪,你如何惩罚(法不责众)?也有些人认为原罪可以通过大赦的方法一次性解除。笼统地饶恕所有性质的原罪,在政治上可能行不通,因为于情理不符。因此,有必要首先剖析原罪的性质,然后区分不同性质的原罪,采取不同的处置模式。在这里我们对腐败与原罪给出一个基于新制度经济学中租值耗散理论及交易成本理论的分析5。举例来说,如果有一万元钱在树上还没有属于任何个人,大家就会争先恐后去抢这一万元钱。为了达到目的,每个人都需要化时间、经历、甚至金钱去竞争,虽然成功的概率会随着竞争的人数下降。在竞争的情况下也会出现自相残杀的行为,最后,如果将所有人的花费相加,会接近或等于一万元。也就是说,如果没有清楚界定的产权,公众财产可能变得一钱不值。腐败有两个组成部分:腐败财富转移(即树上的一万元钱)与腐败的社会成本(即为了得到树上的钱而化的时间、精力、与资源)。根据以上例子中租值耗散的道理,要使净国民收入最大化,腐败财富转移与腐败的社会成本,都必须最小。如果这两者得以最小化,将导致交易成本(即经商的隐形成本)下降,市场效率提高!另外,如果没有国有资产,也没有通过管制来影响财富创造的机会,腐败财富转移就为零,腐败的社会成本也会趋于零。腐败涉及两方:国有及私营部门。由于官僚机构及其官员在其权力范围内具有一定的自决权,腐败因此存在。而且,法律或行政规则引起的市场扭曲越严重,腐败发生的机会就越大。减少腐败的好处(即交易成本的下降)将分摊给整个社会,而不是某个私营企业,但反腐败却必定触犯某些个人或集团的利益。这意味着只有国家,代表整个社会的利益,可以通过建立更合理的市场规则和法律,及更有效的执法,及提高公共治理水平,来减少腐败财富转移及其社会成本。而有效的市场规则及执法则依赖于稳固的产权基础设施。在一个国家中建立产权基础设施必然要依靠政府,因为政府机构,包括法院、警察、监管机构等等才是执法部门。换言之,要靠政府执法来
本文标题:中国金融改革-产权基础设施与原罪的区别及处置
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