村民自治解困视角下基层政府治理模式选择

村民自治解困视角下基层政府治理模式选择摘要：治理与自治是一对辩证的逻辑关系，自治是治理的基础性条件，治理是自治的一种巩固性战略。针对村民自治中存在的村民委员会行政化角色困境、农村富人阶层利益化功能困境、普通村民原子化能力困境，基层政府要以治理与自治的辩证逻辑关系为理论指导，进行角色的重新定位，转变为自治服务者。基层政府要通过协同治理模式端正村民委员会的角色，通过合作治理模式引导农村富人阶层的功能，通过互动治理模式提升普通村民的能力，并对各种治理模式加以综合、灵活运用，实现基层协商治理的法治化、制度化发展。关键词：基层政府；治理模式；村民自治；困境；法治化中共中央在十八届三中全会重点提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是深化改革的总目标。而要实现这一改革的总目标，在现阶段，选择合理的基层政府治理模式是关键环节之一。作为与广大农村社会有着最为直接联系的政权机关，基层政府肩负着引导、推进农村发展的重大任务，要推进农村的不断发展，从政治建设上来说，必须完善作为农村特色基层民主实践的村民自治，化解村民自治实施中的各种困境，这也是基层政府进行治理模式选择的重要出发点。一、治理与自治的逻辑要认识政府治理与村民自治的相互关系，首先要追本溯源到治理与自治的历史演进和内涵本质，进而从中分析两者之间的逻辑关系，为基层政府治理模式的选择提供理论上的支持。（一）治理的含义及演进英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意有控制、引导和操纵。[1]从词面上看，其与统治（government）有一定的相似之处，同时也要像政府统治一样运用一定的权威和权力，保证与国家公共事务相关的管理活动和政治活动的顺利进行。当然，在社会环境发生巨大变化的今日，绝不能将治理与统治等同，但分析它们之间的联系有助于对治理本质的理解。被人们赋予全新理论的治理源于20世纪90年代，当时随着全球经济一体化的不断推进，人们的政治生活发生了巨大的变革，有关国家发展的各种公共问题反复出现，并且超出了一国及其政府机构所能管理的范围，政府机构承担了巨大的管理压力，并且单靠自身的改革运动难以走出困境。在此背景下，随着公民社会的新发展，第三部门的力量逐渐壮大，各类国际组织、非政府组织积极参与到公共事务的管理中来，承担起了社会的某些管理职能，并与政府机构建立了合作治理的伙伴关系。而治理问题也在一些重要国际组织发表的正式报告中得到了广泛阐述，并不断受到人们的重视。各西方学者也开始对治理做出了许多新的定义，全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙（JamesN.Rosenau）就认为治理的内涵十分丰富，它既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的机制。[2]研究治理理论的权威格里·斯托克（GerryStoker）认为治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府有责任使用新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[3]全球治理委员会也在《我们的全球之家》的研究报告中认为治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。从上述西方有关治理的定义中我们可以看到，其将治理的重点放在了非正式、非政府的机制、机构和制度安排上，倡导一种多元共治的方式。但其最基本的是没有忽略政府的机制、机构和正式的制度、规则，即政府的作用和公共权威的意义。正如国内学者俞可平教授的观点，认为治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，增进公共利益。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[4]（二）自治的内涵及历史自治一词源于希腊语autonomia，在英文中相对应的是autonomy或self-governance，可以解释为自己管理自己或自主治理。自治相对于“他治”而言，其主体不是他人或者其他共同体，而是个人本身或由个人依据一定方式结合而成的共同体。自治的主要目的，在于由地方居民自己决定，以自己的意志，以自己的职权，利用自己的资源，建立自己的组织，依法办理群众自己的事务，促进本地区经济和社会的发展。[5]因此，可以得出：自治是主权国家在其内部某些社会区域，由该区域共同体的成员根据本区域的社会政治、经济、文化、历史、生态等条件制定符合本区域的公共政策，决定和管理内部事务的制度、模式和方法。作为一种管理方式，自治的历史可以追溯到古希腊罗马时代的城邦政治，公民通过公民大会来集体决定本城邦的公共事务。而到中世纪时期，随着欧洲封建主义的盛行，自治的理念和制度日渐发达，各大城市拥有了高度的自主独立权。而后地方自治得以不断发展，并制定了有关规范乡镇、市、州自治的宪法性文件，对地方自治加以确认和保护。在当代，无论实行联邦制的国家，还是未采用联邦制的国家，都有着坚实的地方自治历史和实践。可见，自治在政治民主化进程中有着强劲的生命力。（三）治理与自治的逻辑关系从上述治理的含义及演进中可以看出，治理的兴起及发展基于社会自组织性的增强，众多国际组织、非政府组织得以产生并承担了一部分公共职能，对事关切身利益的公共事务进行自主治理，即治理是建立在社会自治能力不断增强的基础上的。治理的重点在于政府机制、机构和政治制度之外非正式、非政府的机制、机构和制度安排，也即要建立社会自主独立的机制、制度。归纳来讲，自治是治理的基础性条件，自治通过提高主体能力、完善表达机制、维持良好秩序，为治理的实施创造客观条件。此外，自治还是治理进一步完善和发展的动力源泉。历史证明，关于社会治理的一切新的创意都必然来自于社会结构的最基层，社会自治就是在这个基层中直接发生的社会变革运动，社会自治直接提出了构建新型社会治理模式的要求。[6]自治作为社会内生的自主性治理，也不是无条件的，其往往需要置于国家主权之内，即得到相应公共权威的确认和维护。而治理中的政府作用相对较为明显，并且在很多治理活动中政府起着主导性的作用。因此，从主要方面来讲，治理对自治具有维护和完善的作用，治理是自治的一种巩固性战略。可见，治理与自治是一对辩证的逻辑关系。自治的完善与发展是治理实施的条件，治理又反过来引导、推进自治的完善与发展。而作为具体实践的基层政府治理与村民自治，也遵循着这一辩证逻辑关系，基层政府治理必须基于村民自治这一客观条件，而村民自治的发展及困境化解，也需要从基层政府治理模式的合理选择上下功夫。二、村民自治的发展历程和现存困境基于治理与自治的逻辑关系分析，要明确基层政府治理模式的选择，就必须对我国村民自治的发展历程有一个清晰的认识，并对其现存困境做出客观的分析，在此基础上探讨基层政府治理模式的合理选择，才能做到有的放矢。我国农村的村民自治发端于20世纪80年代初期。1978年中国改革开放之后，广大农村开始实行了以包产到户为主要内容的家庭联产承包责任制，农民取得了承包土地的经营自主权，生产积极性得到了极大提高。但是，获得了自由的农民却开始面临着新的问题，赌博、偷盗等危害农村社会秩序的行为持续发生，社会治安不断恶化，社会矛盾增多，农民所得的正当利益难以得到有效保障；并且，一些乱占耕地、乱砍滥伐等现象也危及到农村的整体利益和长远发展。所有这些问题，单靠分散的农民个体力量无法得到有效解决，而原有的人民公社体制由于包产到户的推行而被废除，生产大队和生产队组织也已经解体，农村社会出现了“权力真空”的状态。为了解决农村中不断恶化的社会问题，必须将农民组织起来，改变这种无人管理的真空状态，保证农民的安居乐业。在这一背景环境下，1980年2月，全国出现了第一个由农民选举产生的村民委员会——广西宜州市屏南乡果作村村民委员会。村民委员会成立后，与村民一起订立村规民约，实行村务民主管理，取得了很好的效果。[7]随后，这一做法得到了党和政府的肯定和重视，类似于村民委员会式的村民自治组织陆续在广西一些地区乃至其他省份产生。特别是1982年12月通过的新宪法，明确规定了村民委员会的性质和任务，正式确立了村民委员会这一村民自治组织的法律地位。随着全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（试行）》于1988年6月1日开始实施，全国农村逐步建立了村民委员会，村民自治在全国范围内进行着。由此可见，作为农村基层群众的自治组织，村民委员会是农村社会自发产生的，是为了满足村民最基本的权益保障需要而建立的，其根本任务在于维护农村社会公共秩序，保障村民的正当权益。同时，村民自治的推行和发展也离不开政权机关的肯定与支持，政府对村民自治有推动和引导的作用。上述时期主要是以自然村为基础自生自发的村民自治，解决的主要问题是“治理真空”，自治以秩序为导向。而1998年以后，中国的村民自治的实现形式就是以建制村为基础规范规制的村民自治。[8]这一阶段开始的标志就是《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式颁布，规定乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；补充了规定村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的条文，并且对村民委员会选举程序方面作了更加详细的规定。这一规定的实行，使得中国村民委员会选举取得了重大进展，村民的参与积极性得到了极大提高，参与性更广。但同时随着国家有关农村的各项政策推行，农村的建设受到了各方面的不断重视，基层政府与村民委员会的关系越来越密切，基层政府积极关注和介入村民委员会的选举，村民委员会也承担起了更多的行政职能，其贯彻落实党和政府相关政策的活动也越来越多。与此同时，在改革开放中发展起来的富人阶层也积极参与到村民委员会的选举和农村公共事务的管理中来，农村政治生态呈现了多元多层次化的发展趋势。而发展中也不可避免地存在着一系列困境，以下从农村行为主体的角度加以逐一分析。（一）行政化：村民委员会的角色困境村民委员会是由村民依法根据自身意愿直接选举产生的，是农村基层群众的自治性组织，其建立的出发点和落脚点是村民的根本利益，其工作任务也在于维护、保障村民的合法权益，维护良好的农村社会秩序。从村民委员会最开始产生的历史来看，也是为了满足村民维持最基本生活秩序以及保障生产、生活安全的愿望，是村民发挥民主自治精神而自主自发生成的。所以，村民委员会产生于民，也就必须是服务于民。自从以建制村为基础村民自治的推广，《村民委员会组织法》也规定了村民委员会有协助乡镇人民政府工作的任务，以及宣传相关法律、法规和国家政策，推动村民履行法律规定的义务，做好计划生育工作等，因此，在实际的运作当中，村民委员会主要听命于乡镇人民政府的行政任务派遣，大部分的工作都与政府相关政策的贯彻落实有关。如此，村民委员会便居于乡镇与村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”。[9]乡镇基层政府传统的执政观念和落后的管理方法，给村民委员会带来了巨大的行政压力，使村民委员会走向了行政化的角色困境。一方面，随着人民公社体制的解体，乡镇基层政府必须通过村民委员会将行政工作进行贯彻落实，村民委员会往往成为了乡镇政府下属职能机构或派出单位，村民委员会的主要工作任务就是以乡镇政府的行政工作为重心，推行政府的方针政策并加强对村民的管理。另一方面，由于村民委员会行政职能的强化，相对的其服务于村民的自治职能走向弱化。村民委员会原本就是为村民办事的，其成员也是由村民自己选举出来的，它不应该是对乡镇政府进行负责，而是对广大村民负责。但是村民对村民委员会的角色认识，由于村民委员会的行政化而显得模糊，很多村民就将村民委员会等同于乡镇政府的“下级机关”，把村民委员会的组成人员看作“政府官员”，他们的权力就是对村民进行管理。村民委员会由于自身行政化的角色困境而难以保证村民的期待与信任，偏离了其最基本的角色定位。因此，由于村民委员会和村干部自觉或不自觉地完全听命于乡镇政府的行政指令，就使其丧失了独立性和主体性，村民自治由此走向了形式化。[10]（二）利益化：农村富人阶层的功能困境农村富人阶层的兴起主要得益于改革开放后中国经济的转型，由计划经济逐步向市场经济改革，广大农民有机