杭州市城市河道建设管理标准体系框架研究

杭州市城市河道生态建设管理标准体系框架研究（初稿）中国计量学院一、研究背景1杭州市“五水共治”的概况杭州作为省会城市和山水城市，要认真贯彻落实省委、省政府的决策部署，以破釜沉舟的决心和敢打必胜的信心，坚决打赢“五水共治”这场攻坚战，顺势推进杭州经济社会创新发展、转型发展，为建设东方品质之城、幸福和谐杭州提供坚实的环境保障，在全省发挥好龙头领跑示范带动作用[16]。2013年12月12日，市委、市政府召开全市“五水共治”工作动员大会后，各区、县（市）党委、政府和市级有关部门认真贯彻落实会议精神，掀起了全市冬修水利、“五水共治”的热潮。为进一步贯彻落实全市“五水共治”动员会议精神，12月24日，市政府召开“五水共治”水利建设现场会，明确了“五水共治”水利建设三年行动目标：2014～2016年三年间，水利建设将以“防洪水、保饮水、抓节水”三大任务为重点，安排水利工程项目单元107项，工程总投资326.39亿元，计划三年完成投资212.29亿元，其中市本级94.46亿元。近期，全市水利建设紧紧围绕“五水共治”目标，鼓足干劲，抢抓机遇，迅速掀起冬修水利建设新热潮，确保完成2014年度全市水利建设投资48亿元目标[17]。治水就是生态，就是民生，就是转型。“五水共治”不仅能有效缓解城市不断扩展与自然生态日益萎缩的发展矛盾，也是切实改善民生保障、倒逼产业转型升级的重要突破口。打造“河畅、水清、岸绿、景美”的亲水型宜居城市，让群众乐享品质生活，已成为可持续发展的一项重要课题。治污水是打赢“五水共治”攻坚战的重中之重，2014年，杭州市要消除城市河道中的47条黑臭河道。这些黑臭河道主要集中在拱墅区、江干区等8个城区，其中拱墅区范围内的黑臭河道占整治总数的近一半。治理过程中，杭州将把水质改善作为河道整治的重要内容，增强水体流动性。围绕黑臭河道治理，杭州将继续做好截污纳管工作。年底前，杭州市要完成300个排水口，日新增截污量3万吨。同时，对城市阳台污水、初期雨水及服务行业污水的截污纳管进行研究治理[18]。2杭州市“五水共治”的现实意义水是生命的源泉、生产的要素、生态的基础。人类社会的四大文明古国，无一例外都是因水而兴；世界上的名城大市，大多也是依水而建。对杭州来说，好山好水更是最显著的标志、最闪亮的“名片”、最宝贵的资源。党的十八大后，习近平总书记在听取杭州工作汇报时更是明确指出，杭州山川秀美，生态建设基础不错。要加强保护，尤其是水环境的保护，使绿水青山常在。这既是对我们的期望，更是对我们的要求。从历史角度看，整部杭州史就是一部“除水害、兴水利”的历史。杭州因水而生、因水而兴、因水而名、因水而美，以西湖文化、钱塘江文化、运河文化为代表的水文化已成为杭州历史文化中不可或缺的重要部分，甚至跻身于世界文化遗产行列。而杭州水文化大放异彩的背后，历代先贤筚路蓝缕、千辛万苦的治水历程可以说居功至伟。就拿西湖来说，我们很难想象，假如没有一次次的疏浚整治，没有白堤、苏堤、杨公堤和小瀛洲、阮公墩、湖心亭，西湖是否还能令一代代的文人墨客如此赞扬吟诵，杭州“三面云山一面城”的独特城市格局是否还能延续至今。自古以来，杭州经济社会发展很大程度上靠得就是绿水青山，杭州很多人吃得就是“生态饭”、“绿色饭”。为保护好、传承好“老祖宗”留给我们的一方山水，历届市委、市政府都把治水作为中心工作之一，投入了大量的人力物力，特别是近年来先后实施了西湖、运河、西溪综保和“三江两岸”、“清水治污”等一系列重大治水工程，取得了阶段性的明显成效。这些都为我们今天治水打下了良好基础，提供了重要经验和借鉴。从现实的角度看，治水已成为我们必须切实解决的问题之一。省委、省政府提出以治水为突破口打好转型升级“组合拳”，既立足当前又着眼长远，既倒逼转型升级又着力改善民生，找到并找准了解决人民群众反映最强烈，制约发展最突出问题的关键，这也是这项工作之所以得到各级党委政府的积极响应、受到人民群众普遍支持并取得明显的阶段性成效的原因所在。与全省一样，杭州“七山一水二分田”，山地丘陵占65.6%，江、湖、水库占8%，平原只占26.4%，环境容纳能力非常有限。在工业化、城市化快速推进过程中，由于认识上的不足和技术上的欠缺，生态环境包括水环境受到了不同程度的破坏，人与水、经济与环境的矛盾日益突出。比如，近年来由台风暴雨引发的城西、滨江等地内涝问题已影响城市功能正常运行；47个市控以上水质断面功能达标率、符合或优于Ⅲ类及以上水质的断面比例均为80.9%；市区饮用水源单一、开放，一些环境污染事故直接影响自来水水质，同时部分山区还有一些群众喝不上安全的水；城市污水处理能力已接近极限，农村畜禽养殖业污染严重、生活污水处理设施建设难度大；部分区域、企业和居民还不同程度地存在浪费水现象等等。特别是对“江南水乡”没水喝、找不到可游泳的河以及汛期到某某地方“看海”等问题，老百姓反映日益强烈。如何既保证经济社会平稳较快发展，又保证杭州“二分田”，“七分山”特别是“一分水”的环境质量，已成为当前我们亟需解决的一大难题。这个问题不解决或者解决得不好，不仅影响经济发展、影响转型升级，而且影响民生改善、影响社会稳定[16]从未来的角度看，优良的水环境将是杭州最重要的战略资源。近平总书记在浙江任省委书记时就讲过，人们对绿水青山和金山银山“两座山”的认识经过了三个阶段，起初是用绿水青山去换金山银山，之后是既要金山银山又要绿水青山，最后是绿水青山就是金山银山。环境就是生产力，环境就是竞争力。这一理念现在已深入人心。其中，水环境的好坏，是综合环境优劣最基本的“风向标”。今后一段时期，杭州无论是打造东方品质之城、建设幸福和谐杭州，还是建设美丽中国先行区、推进发展方式转变，治水都是基础，都是重点。如果老百姓喝不上干净的水、找不到可游泳的河、呼吸不上清新的空气，遇到台风天和大雨天就要为家里会不会进水而担心、为出门会不会受阻而烦恼，杭州又谈何“品质”、“幸福”、“美丽”和“转型”？杭州要赢得未来的竞争，要占领发展的制高点，就必须持之以恒地实施“环境立市”战略，很重要的一点，就是要尽最大努力保护好江、河、湖、海、溪。进一步彰显满目青山、处处绿水的“江南水乡”特色，进一步发挥得天独厚的“山、水、林、田、湖”融为一体的优势，并尽最大可能使环境优势转化为生产力优势、核心竞争力优势，在接续努力中率先走出一条“绿水青山就是金山银山”的科学发展之路[16,19]。3杭州市“五水共治”的新理念和新思路在长期的治水历程特别是近些年的治水实践中，杭州积累了许多宝贵经验，形成了一些好的做法。2014年，市委十一届五次全会又专题研究部署建设美丽杭州工作，提出了建设美丽中国先行区的奋斗目标；在党的群众路线教育实践活动中，又把“清水治污”行动作为解决人民群众反映强烈问题的“九大行动”之一。我们要坚持在继承中创新、在创新中发展，不断取得治水工作的新突破新成效。“五水共治”要有统筹的理念。治水是一项涉及面很广、综合性很强的系统工程，必须考虑方方面面的因素，系统治理、统筹推进。要坚持远近结合，围绕治污水、排涝水、防洪水、保供水、抓节水，加强系统性、前瞻性的研究，编制完善好相关综合规划，制定执行好三年行动计划，特别是要盯紧重点区域、重点部位，实施重点项目、重点治理、力争一步一步取得实实在在的老百姓看得见的成效。要坚持统分结合，统一规划，统一目标，分清责任、分头治理。相关部门、相关地区、相关企业要牢固树立大局意识，坚持从全市大局出发、从全流域大局出发，密切配合、协同作战、切实防止“五水”之间“各吹各的号”，部门之间“各唱各的调”，政府与企业之间“各敲各的锣”，真正做到“五水共治”、水岸同治、上下游齐治、全社会合治。要坚持建管结合，一方面加大各种工程设施建设力度，另一方面做好后续运行管理工作，实现最佳的综合效益。特别是要把建章立制作为重中之重，包括建立最严格的水源地保护制度、交接断面考核制度、企业偷排惩治制度、损害赔偿制度、责任追究制度，真正做到用制度推进水环境综合治理、保护好水环境。“五水共治”要有创新的思路。抓经济要有改革创新精神，抓治水同样要有改革创新精神，大禹改堵为疏就是最好的例子。要创新理念，坚持堵疏结合、重在疏导，坚持标本兼治、重在治本，既以壮士断腕的决心坚决淘汰落后产能，打好与治水相关的转型升级“组合拳”，顺势推进产业优化升级，又坚定不移地深入实施创新驱动发展战略，努力使杭州发展更多地依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新，最大限度地降低经济发展对水环境的影响。要创新体制机制，除了要理顺规划、建设、管理体制机制以外，还要处理好政府和市场、“有形之手”和“无形之手”的关系，既实行最严格的水环境监管制度，进一步加大对违法行为的处罚力度，让诚信守法的企业得利益，让违法污染的企业受打击，又充分发挥市场在资源配置的决定性作用，建立健全差别水价、生态补偿、排污权交易等水权制度，充分激发广大企业保护水环境的内生动力，积极引导社会资本参与水环境的治理。要创新方法手段，结合“智慧杭州”建设，有效整合资源，建好共享平台，推进饮用水水源预警监测、河道监控、污染源在线监测等信息系统建设，充分运用现代信息技术提高水环境监控能力和水平。这也有利于从制度上确保依法行政，做到数据面前人人平等[16]。4杭州市“五水共治”的抓手抓任何工作，只有坚持抓具体、具体抓，才能抓出实效。我们要以“五水共治”三年行动计划为具体抓手，以项目化、责任制的方式抓推进，一项工作一项工作地落实，一个项目一个项目地破题，实打实地把行动变为措施，把蓝图变为现实。治污水方面，要实施城市污水收集、基础设施建设、河道清净、农村污水处理全覆盖、农业面源控制、流域环境综合治理等工程，到2016年全市主要污染物排放总量明显下降，地表水环境质量明显改善，黑臭河道全面消除，需纳污地区城市污水收集管网全覆盖，农村生活污水处理全覆盖；全市Ⅰ-Ⅲ类水质断面比例比2012年提高6个百分点，劣Ⅴ类水质断面比例下降6个百分点，其中平原河网劣Ⅴ类水质断面减少30%，全市50%以上的水体达到Ⅲ类水质，全市跨行政区域河流交接断面水质考核达到良好以上，区、县(市)行政区交接断面消除劣Ⅴ类水质,且出境水质不劣于入境水质。排涝水方面，要实施排涝骨干、积水点治理、河道整治与断头河打通、重要入城口整治和闸泵站提升、小流域功能整治等工程，到2016年城区达到十年一遇防涝标准，重点区域达到二十年一遇防涝标准，城市干道交通不受严重影响，短时强降雨积水及时排除，交通不中断，重点路段不积水。其中，2014年要在主汛期前实现城西地区短时强降雨积水及时排除、道路交通不中断、居民家中不进水的目标[20]。杭州绕城高速以内(区域总面积约930km)就有河道470多条，总长约1000公里，城市的排水依然倚重于地下排水管网。但“重地上，轻地下”的城市建设模式，使得地下排水系统，积弊深重。第一，缺乏前瞻性。国外发达城市采用“排”和“蓄”两大系统，巴黎有6000多个地下蓄水池，东京以一连串深达60米的混凝土立坑构成地下水库，连接骨干排水网。杭州至今仍沿用只排不蓄的思路。地下管网行之有效的模式是综合管廊（共同沟），虽然杭州市在2008年8月颁布了全国第一个城市地下管线建设管理法规（《杭州市城市地下管线建设管理条例》也提出“优先采用共同沟技术”，真正实施的也仅有钱江新城。第二，格局混乱。由于分期建设，城市同一区域内埋有不同年代的排水管。杭州市地下输排水管网建设始于1929年，位于中山路地面下的铸铁水管服役近80年，直到2009年中山路整治期间才“退休”。多头施工，大管套小管现象普遍存在，大大削减了管道排水能力。国家规范明确规定了各种地下管线的最小垂直距离，但普查中发现管线埋深大多在2m-2.5m之间，空间拥挤，交叉严重，加之城市改建频繁，道路回填严重，局部给水管埋深达5m左右，排水管道埋深达10m左右，给管线探测和施工带来了极大的困难。第三，信息不完整。尽管《城市地下管线工程档案管理办法》规定了建设单位应向城建档案管理机构移交档案资料，并提请对档案专项预验收，但执行并不到位。杭州市规划局曾对主城区