浅析我国森林生态效益基金补偿作用

【转贴】试论我国森林生态效益补偿制度的构建与完善生态之友淋溶土287位粉丝1楼作者：徐颖[内容摘要]森林生态效益补偿制度不仅是对森林生态效益价值的承认，也为森林的生态建设提供了充足的资金保证，是实现我国森林资源可持续发展的科学制度架构。本文首先分别阐述了森林生态效益、森林生态效益补偿制度和生态公益林的基本含义，明确了构建森林生态效益补偿制度所具有的重大意义，并介绍了森林生态效益补偿制度的经济理论基础和环境法理论基础；接着归纳了我国森林生态效益补偿制度的历史沿革，并分析了这一制度在我国的实施现状；最后重点探讨如何完善我国的森林生态效益补偿制度，分别从补偿观念、补偿方式、补偿标准、资金运作、完善立法等方面进行论述。[关键词]森林生态效益补偿制度森林生态效益补偿制度是森林资源有偿使用制度的重要组成部分，体现了森林资源生态效益的价值的客观存在。2002年，由国家林业局成立的“中国可持续发展林业战略研究项目小组”发表了《中国可持续发展林业战略研究总论》的报告，提出了“生态建设、生态安全、生态文明”的战略思想；中共中央国务院作出的《关于加快林业发展的决定》则确立了新世纪林业以生态建设为主的指导思想。构建并完善我国的森林生态效益补偿制度既能促进森林资源的合理开发和节约利用，又能为森林资源的生态建设提供充分的资金保障，对实现林业发展的战略目标意义重大。赞02007-7-1723:28回复生态之友2楼一、森林生态效益补偿制度概述（一）森林生态效益补偿制度的含义淋溶土287位粉丝1．森林的生态效益的含义森林的主要功能可分为两种，一种是经济功能，通过向人类的生产生活提供木、竹、林副特产品等体现；一种是生态功能，通过维系生态平衡来体现。前者产生的是经济效益，后者产生的就是生态效益。具体而言，森林的生态效益是指在森林生态系统及其影响所及范围内对人类有益的全部效益；从计量的角度可以进一步界定为：在大气环流和太阳辐射的作用下，森林通过物理和化学作用，对生命和环境组成的地球生物圈提供直接和间接有利于人类的，具有使用价值和公共商品特征的公共效能，包括涵养水源、水土保持、改善小气候效益、净化大气等效益。[1]森林具有多种生态功能，是陆地生态系统的主体，研究表明其生态效益的价值远远超过经济效益的价值。由于具有公共物品的非排他性和非竞争性，森林的生态效益长期以来被视为是无价的。随着人类生存危机的日益加剧以及生态环境认识的发展，森林生态效益所具有的价值越来越为社会公众所认识，相应的制度也应运而生。2．森林生态效益补偿制度的含义所谓森林生态效益补偿制度，是指国家为保护森林、充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的，通过国家投资、向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费等途径设立生态效益补偿基金，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理的法律制度。[1]理论上，所有的森林都具有生态功能，但从林业的培育目的来看，不同种类的森林其主要功能不同。该制度以我国林业的分类经营体制为基础，仅适用于生态公益林。所谓林业的分类经营（Classifiedforestmanagement），又称为“森林多效益主导利用经营”，即以发挥某一种效益为主，兼顾其他方面效益的经营模式。[2]这种经营模式根据社会对林业经济效益和生态效益的两大需求，将《森林法》中划分的五大林种按其发挥的主要功能进行重新划分，将用材林、经济林、薪炭林划分为商品林，将防护林、特种用途林划分为生态公益林（以下简称公益林）。商品林的经济和生态价值可以通过价格得到补偿；而对于公益林来说，由于生态功能是其主导功能，且该功能需以活立木群落的整体形式发挥作用，活立木本身是其生态效益的载体，因而公益林只准营造，不准进行生产性采伐。这就致使公益林的经营者不但不能从长期经营中获得直接经济收益，还要为公益林的保护和管理付出必要的人力、物力和财力，其他人则从其行为中获益，也即俗称的“免费搭车”现象。这势必打击公益林经营者的积极性，不利于公益林的建设。因而，该制度适用于公益林，旨在为公益林生态效益的补偿提供制度途径。我国政府已经以法律的形式明确规定把全国30%的森林划分为公益林，并规定把补助基金纳入国家每年的公共财政预算内。2007-7-1723:29回复生态之友淋溶土287位粉丝3楼（二）构建森林生态效益补偿制度的意义1．有利于协调公民的环境权与生存权、发展权之间的关系生态环境危机的日益加剧突显了公民环境权与生存权、发展权之间的冲突。在法律上创设森林生态效益补偿制度，一方面，国家对公益林经营者给予合理的经济利益补偿，使经营者的生活和生产经营得以维持和发展，维护了他们的生存权和发展权；另一方面，公益林经营者因生存权、发展权得到了充分保障而提高了生态建设的积极性，且森林资源可以通过充足的补偿基金得到有效的营造、保育和维持，充分发挥其自我调节的功能，生态环境质量将会明显提高，这将有利于保护和实现林区居民的环境权。因此，该制度的实施将有利于协调公民三种权利之间的关系，这也正是该制度产生和发展的价值动因。2．为我国实施公益林体系的建设提供物质保障中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》第17条明确实行林业分类经营管理体制。从我国公益林建设的实践来看，造林费用和管护费用等投入资金严重不足。该制度的完善将为我国公益林体系的建设提供多种资金来源，为其提供坚实的物质保障。3．有利于维护我国的生态安全目前，我国生态环境日益恶化，主要体现为水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水旱灾害严重等。这些都与森林的生态功能遭到破坏密切相关。为了保护和改善生态环境，维护国家的生态安全，我国的林业建设应加速实现由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向全社会办林业、由以采伐天然林向以采伐人工林为主的重要转变。实行森林生态效益补偿制度是实现这一转变的制度动力，有利于维护我国的生态安全。4．有利于缩小森林生态效益经营者与受益者之间的经济差距一方面，森林生态效益的主要载体是公益林，其大多分布在江河上游，而以经营公益林为主的生态型国有场圃也集中分布在西北、华北、西南等地的边远山区、江河源头、水库周围等地区。这些地方是少数民族主要聚居区，经济欠发达；另一方面，森林生态效益的受益者主要是江河的中下游地区和沿海地区，一般经济较发达。[1]建立森林生态效益补偿制度，由后者给予前者适当的经济补偿，既可以提高前者保护公益林的积极性，从而减少自然灾害给中下游带来的经济损失；也有利于缩小两者间的经济差距，促进和谐社会的构建。2007-7-1723:30回复生态之友淋溶土287位粉丝4楼（三）森林生态效益补偿制度的理论基础这一制度的存在之所以是合理的，在很大程度上是由于其有着坚实的理论基础。这里主要介绍其经济理论基础和环境法理论基础。1．经济理论基础要主有以下三个：（1）劳动价值论。森林的种植、保护和管理过程凝结了人类的劳动，因而其生态效益具有价值，应通过一定的途径得到补偿；（2）公共物品理论。林木和林地可以为个人或集体所私有，其所提供的经济效益可以为私人独享，因而可视为具有排他性的私人物品；而森林中的野生动物以及作为整体的森林往往不能被私人占有，森林的生态效益往往为不特定多数人共享，因而可视为一种公共物品。森林的经济效益易于通过市场手段得到补偿，而其生态效益则存在着市场失灵的问题。具体而言，由于缺乏安全、专一、排他性的产权，所有人都无节制地追求自身经济利益的最大化，而置森林资源的生态价值于不顾，最终导致“公地悲剧”的发生；而森林生态产品和服务的提供又常出现“免费搭车”的现象。这就需要设计一种补偿制度，并通过法律的保障和政府的强制推行来弥补这一市场失灵，防止森林资源的“公地化”；（3）外部性理论。当某个人的行为所引起的个人成本与收益不等于社会成本与收益，且之间的差额不能通过价格来表现时，就存在外部性。负外部性将个人的一些成本转嫁给社会，如采伐森林导致水土流失；正外部性则给社会带来正效应，如植树造林。森林生态效益补偿制度一方面向森林生态效益使用者收取费用，将其外部外部不经济性内部化；另一方面对森林生态产品和服务的提供者进行补偿，正向激励其造林、护林的积极性。2．环境法理论基础即环境公平理论。环境公平是指人们在保护环境的过程中利益上的平等。[1]追求森林的生态效益是为了全社会在优美舒适的环境中生活的利益，但有很大一个群体，如林农、采伐工人等一直直接依靠森林的经济效益为生。如今为了全社会的利益强调森林的生态功能，将一部分林区划为公益林，禁止或限制采伐，使这些人的生活甚至生存发生了困难，事实上出现了“全社会受益，少数人负担”的不公平现象。因此，基于环境公平理论，应对由于提供森林生态效益而受损的群体给以经济补偿。2007-7-1723:30回复生态之友5楼二、我国森林生态效益补偿制度的历史沿革及现状分析淋溶土287位粉丝（一）我国森林生态效益补偿制度的历史沿革1．建立育林资金制度我国政府很早就相当重视森林资源的生态补偿问题，于1953年建立了育林资金制度，主要针对用材林的生态补偿问题。这一制度的建立对我国用材林的发展起到了积极的促进作用。2．扩大育林基金的征收范围1981年《关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发[1981]12号）指出：“适当提高（除黑龙江、吉林、内蒙林区外）集体林区和国有林区育林资金和更改资金的征收标准，扩大育林基金征收范围。”据此，不少省区的林业部门要求将征收育林基金的范围扩大到防护林等生态林。2007-7-1723:31回复生态之友淋溶土287位粉丝6楼3．出台建立森林生态效益补偿制度的国家政策国民经济的持续增长和国外完备的制度实践等因素使我国建立森林生态效益补偿制度的时机日趋成熟，相应的国家政策陆续出台：（1）1992年，《国务院批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知》（国发[1992]12号）明确指出：“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”；（2）1993年，国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”；（3）1994年3月25日国务院第16次常务会议通过的《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中要求建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源开发补偿收费；（4）1996年1月21日，国务院《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》再次明确“按照林业分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展。”[1]4．立法加以明确规定（1）1998年7月1日新修改的《森林法》第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”第一次以法律的形式明确规定了森林生态效益补偿制度；（2）2000年，国务院颁布的《森林法实施条例》规定：“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。”使公益林的生产经营者获得补偿的权利法定化；（3）在全国统一立法的指导下，部分省、市出台了公益林的建设和补偿办法。5．开展森林生态效益补助资金发放的试点工作从2001年起，为了加强重点防护林和特种用途林的经营保护工作，提高经营者的积极性，中央决定由国家财政直接拨款10亿元，在全国11个省区进行森林生态效益补助资金的发放试点；还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等。6．2004年12月10日，《中央森林生态效益补偿基金制度》正式确立并在全国范围内全面实施。由此可见，我国的森林生态效益补偿制度脱胎于育林资金制度，经历了一个从政策调整到国家统一立法调整再到个别地方立法及试点先行的渐进过程。（二）我国森林生态效益补偿制度实施的现状分析通过上述归纳可以看出，我国森林生态效益补偿制度已经开始起步，试点也取得了一些成功的经验，森林的生态状况趋于好转。然而，由于理论研究和立法的不足，以及这一制度本身的复杂性，实践中仍存在着诸多问题。1．补偿的观念落后目前的